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차 례 Ⅰ. 서 론 Ⅱ. 권력분립원칙과 유권해석 1. 권력분립원칙 가. 권력분립원칙의 의의 나. 권력분립원칙에 대한 접근(형식적 접근과 기능적 접근) 다. 행정국가와 권력분립원칙 2. 법령유권해석의 유형 가. 법해석의 의의 나. 입법해석 다. 사법해석 라. 행정해석 3. 권력분립원칙하에서 행정해석 Ⅲ. 최종유권적 행정해석의 필요성과 권한의 소재지 1. 문제점 2. 최종유권적 해석의 필요성 가. 헌법상의 필요성 나. 법률상의 필요성 다. 사 견 3. 통일적인 정부유권해석의 소재지 가. 법제처의 입장 나. 관련 법제현황 다. 사 견 Ⅳ. 법령유권해석제도의 개선방향 1. 현 황 2. 자치법령에 대한 유권해석신청의 가부 3. 법령해석심의위원회의 법적 지위와 법해석의 효력 4. 사 견 Ⅴ. 맺는 말 I. 법령해석제도의 개선방향에 관한 소고 정준현(선문대학교 법학과 교수/법학박사) 서 론 1)법제처법령해석관리단, “법령해석제도 개편 1년! 평가 및 향후발전방향”, 2006. 8. 30. 2006년 8월 30일 법제처는 법령해석제도 개편 1년에 대한 평가와 향후 발전방안을 주제로 세미나를 개최하였다. 사전에 배포된 세미나 자료에 의하면, 제도개선 내용으로는 ①법령해석 요청권자의 범위 대폭확대, ②법령해석 요청요건의 대폭확대, ③법령해석심의위원회의 설치, ④법령해석관리단의 신설 및 ⑤법령해석안건의 처리절차를, 법령해석제도 개편 1년의 효과분석으로서는 ①우리나라 법치주의 구현의 토대강화, ②법령해석수요의 충족, ③사회갈등의 순리적 해소, ④국민 권익의 사전적 보장, ⑤행정기관의 집행에 대한 신뢰성 확보, ⑥법령해석에 대한 행정기관 및 학계의 인식제고 및 ⑦불명확한 법령의 제·개정 피드백 강화를 그리고 향후 개선필요사항 및 발전방향으로는 ①제도적 개선방안(자치법규에 대한 해석 등 유권해석 대상 확대관련, 중앙부처의 회신지연에 대한 보완 필요, 민원인의 자치단체 해석요청 의뢰제도 검토, 기타), ②제도운영상의 개선방안(법령해석심의위원회의 역할 극대화, 법령해석심의위원회의 운영 효율화, 사전검토회의의 적절한 운영 모색), ③법령해석 품질 개선방안(법령해석의 품질 개선을 위한 조사 및 연구 활성화, 보다 신속한 법령해석)을 각각 제시하고 있다. 2)기타로는 “정부유권해석 등에 관한 법률 제정 검토”와 “법령소관 중앙행정기관에 대한 공식적인 법령정비의견 권고”가 각각 제시되고 있다. “법령해석제도 개편 1년! 평가 및 향후발전방향”, 26쪽 참조. 생각건대, 행정에 의한 법령해석제도의 개선은 기존의 상태를 당연한 것으로 보는 것에서 출발할 것이 아니라 다음의 몇 가지 관점에서 인정할 것과 개선할 것이 논의되어야 할 것으로 보인다. 첫째로, 법령해석은 분쟁의 해소를 위한 수단으로서 법령의 해석적용을 그 본연의 임무로 하는 사법 이외에 입법이나 행정에 의해서도 이루어지고 있는바, 행정에 의한 법령해석제도는 헌법상 권력분립원칙의 의미 연관 속에 각각의 해석이 갖는 법적 의미가 재검토되어야 하고, 둘째로는 헌법 제96조의 행정조직법정주의와 관련하여 정부 내 최종유권해석기관의 소재지 설정에 대한 입법형식이 검토되어야 할 것이며, 마지막으로는 그 입법형식에 걸맞는 법령해석제도의 개선이라고 할 것이다. Ⅱ. 권력분립원칙과 유권해석 1. 권력분립원칙 가. 권력분립원칙의 의의 주지하는 바와 같이 우리 헌법은 대한민국의 모든 권력은 국민으로부터 나오는 것(제1조 제2항)을 천명한 다음 국회에 대하여는 입법권(제40조)을, 대통령을 수반으로 하는 정부에 대해서는 행정권(제66조 제4항)을 그리고 법관으로 구성된 법원에 대하여는 사법권(제101조 제1항)을 각각 부여하여 국가권력을 3분하고 있다. 이러한 권력분립원칙은 공직의 권위가 집중 혹은 일원화되어 공직이 남용되고, 이로써 국가기관의 존재이유인 국민의 자유와 권리가 보장되지 못하는 상황에 대처하기 위한 국가기관의 조직 및 기능의 원리이다. 3)성낙인, 헌법학, 법문사, 제6판, 683쪽;전광석,한국헌법론, 법문사 제3판, 80쪽; 프랑스 인권선언 제16조에서는 “권리의 보장이 확보되지 아니하고 권력의 분립이 규정되지 아니한 모든 사회는 헌법을 가진 것이라고 할 수 없다”고 명시하고 있다. 4) 駒村圭吾, 權力分立の諸相,南窓社, 1999, 68쪽. 5) 駒村圭吾, 앞의 책, 170-171쪽. 6) 이강혁, 헌법의 기본원리, 한국헌법학회출판부, 1978. 98쪽. 7) 전광석, 앞의 책, 83쪽. 나. 권력분립원칙에 대한 접근(형식적 접근과 기능적 접근) 권력분립원칙의 이해와 관련하여서는 권력분립을 엄격하게 해석하여 개별 권력작용의 통치영역에 대한 배타적 귀속을 강조하여 삼권의 상호침투영역을 인정하지 않는 형식적 접근방법과 기본적인 권한분배를 전제로 각각의 통치영역에 대한 관계성에 착안하여 유연한 해석을 꾀하여 각각의 권한작용의 본질을 침해하지 아니하는 한도에서 삼권의 상호침투를 허용하는 실질적 접근방법의 두 가지가 대립하고 있다. 권력분립원칙은 기본적으로 다른 권력의 찬탈에 의한 자기 권력의 확대를 금지하는 것이라는 점에서 성문헌법 하에서는 헌법조문은 특히 존중되어야 하고 그 결과 해석에 의한 개헌효과는 당연히 배제되어야 하지만, 헌법상 각 권력의 최종성을 존중하는 가운데 견제기능으로서의 기능적 권한배분은 허용되는 것으로 보아야 할 것이다. 다. 행정국가와 권력분립원칙 현대 행정국가에 이르러 “행정국가적 헌법현실은 그의 진전과 더불어 근대헌법의 규범구조를 치명적으로 침식하였다. 본래 국민대표기관에 의한 입법을 집행하는 것을 그의 본질적 임무로 여기고 또한 직접적인 민주적 정통성을 결하고 다만, 전문기술적인 계획과 처분만을 무기로 하는 행정기관이 실제로는 국정의 실권을 관장하게 됨으로써 근대헌법규범의 근간을 이루는 민주주의·법치주의·자유주의 등은 근본적으로 동요하지 않을 수 없다”는 비판이나 “행정국가화의 경향에는 동시에 사법국가화의 경향이 수반된다는 것을 알 수 있다. 이와 같은 사법부의 기능확대는 국가기능의 변화와 밀접한 관련이 있는 현상이며, 따라서 이에 대한 권력분립의 보충이 필요하게 되었다”는 비판이 행하여지고 있는 바, 이는 우리 헌법이 행정에 대해 그 실질이 입법작용에 속하는 대통령령이나 총리령·부령제정권(헌법 제75조, 제95조) 이외에도 재판의 전심절차로서 그 실질이 사법작용에 속하는 행정심판(헌법 제107조 제3항)이 인정되고 있는 점 및 국가기능의 다양화에 따른 현대법령의 추상화(불확정법개념의 확대)와 분쟁의 증가로 사법부의 기능이 확대되고 있다는 점에 대한 경계에서 출발한 것으로 보인다. 이러한 이유로 전통적인 권력분립론의 진수를 현대에 살리기 위해서는 집행부 내부의 권력분립 또는 행정청간의 권한분배가 제시되기도 한다. 8)Ｗ。Ｋgi, Von der klassischen Dreiteilung zur umfassenden Gewaltenteilung, Festschrift fr Hans Huber. S. 151ff. 9) Hans Peter, Die Gewaltentrennung in moderner Sicht, 1955. 10) 법이 투숙할 숙소는 현실이어야 한다는 카도조 판사의 말처럼 법의 해석에 있어서 법문과 함께 현실을 보아야 한다는 것은 공론이 된지 오래다. 법문만 보고 현실을 도외시한 해석은 실재하는 사회현실과 동떨어진 법률가들의 관념의 유희에 불과하게 되며, 이 경우 법은 그 신뢰성을 잃고 말 것이다. 박상천, “5.18 특별법 위헌 아닌 10가지 이유”, http://altair.chonnam.ac.kr/~cnu518/ data/data7_3922.html <2005.9.24.접속> 11) 최종고(譯), 법철학(라드브르흐 저), 삼영사, 1978, 158쪽. 12)정부유권해석제도의 변천과 내용에 대하여는 조정찬, “정부유권해석의 대상과 한계”, 법제처 2005.10.21. 4쪽 이하 참조. 2. 법령유권해석의 유형 가. 법해석의 의의 법해석은 법을 구체적으로 적용하기 위하여 규범의 의미와 내용을 체계적으로 이해하고 법의 목적에 따라 규범의 개념을 명확하게 하는 논리적이고 기술적인 작용을 의미한다. 이러한 법의 해석은 해당 법이 가지고 있는 객관적인 목적과 그 시대의 사회적 제반 사정을 고려하여 목적론적·가치론적으로 행하여져 법과 현실이 유리되지 아니하도록 하여야 한다. 역사적으로 프랑스 민법전 제4조는 “재판관이 법에 명문규정이 없다거나, 법이 불투명·불충분하다는 것을 이유로 하여 판결을 거부하게 되면 재판거부의 죄에 의하여 소추될 수 있다”고 규정하여 법률은 그 법률의 제정자보다 총명하여야 한다는 점을 명시하고 있는바, 이것은 법해석자는 생각 가능한 여러 가지 법률사건에 관하여 명료하고도 모순이 없는 해결을 해당 법률에서 도출하여야 한다는 것과 입법자에게 의식된 의사 속에는 전혀 존재하지 않았던 것을 입법자의 의사로서 확정할 수도 있는 것이 법의 해석이라는 것을 보여주고 있다. 이러한 법해석은 그것이 법적 권위를 갖느냐의 여부에 따라 유권해석과 학리해석으로 나누어지며, 전자는 해석의 주체에 따라 입법해석·행정해석 및 사법해석으로 그리고 후자는 해석의 방법에 따라 문리해석·논리해석 및 체계해석 등으로 다시 구분된다. 후자와 관련하여서는 “법률은 입법자의 의사의 표현이므로, 법률제정 당시의 입법자의 역사적, 주관적 의도를 탐구하고 재현하는 것이 법해석의 목적이다”고 하는 立法者意思說과 “법률은 그 제정과 동시에 입법자로부터 분리되어 독립의 객관적인 존재가 되므로, 입법자의 의도에 관계없이 법률에 내재하는 합리적 의미내용을 해명하는 것이 법해석의 목적이다”고 하는 法律意思說의 대립이 있으나, 법률의 사설을 토대로 하되 입법자의 의사를 보충하여, 우선 법문에 기초하여 법문의 가능한 의미를 벗어나지 않는 범위 내에서 헌법을 정점으로 하는 실정법체계 전체와 정합적이고 사회일반의 정의, 형평감각과도 양립하는 목적론적 해석이 바람직하다는 정도의 사견을 밝히고, 이하에서는 권력분립원칙과의 연관 속에 유권해석으로서 입법·사법 및 행정해석의 의미와 그 기능을 살펴보기로 한다. 13)법조문보다도 법을 정한 법의 목적과 정신을 더 소중히 여기는 애민사상(愛民思想)의 발로에서 경국대전을 완성하는 데에도 거의 90년 가까이 갈고 다듬은 뒤에 확정·시행하였다. 김재문, “행정법(특별법)과 경국대전”, http://wwwk.dongguk.ac.kr/~kjm/nonje/korea_law/kg-hj1. htm <2005.9.25. 접속>. 14) 예컨대 국가유공자 예우 등에 관한 법률제4조 제4항은 “第1項第3號의 母의 경우, 國家有功者를 養育하거나 扶養한 사실이 있는 父의 配偶者와 生母가 각각인 때에는 國家有功者를 주로 養育하거나 扶養한 者 1人을 母로 본다”고 하여 민법 부칙 제4조에도 불구하고 계모도 이 법률에 의한 母가 될 수 있음을 명시하고 있는 것은 법의 목적과 관련한 입법해석의 좋은 예이다. 15) 수표법 부칙 제66조가 “본 법에서 휴일이라 함은 국경일, 공휴일, 일요일 기타의 일반 휴일을 이른다”고 규정한 것이 그 예이다. 16) 이와 같이 법률의 객관적 의미에 따라 해석하는 방법을 객관적·목적론적 해석이라고도 한다. 이것은 ‘해석의 왕관’으로 불리는 것으로 해석자가 원하는 해석결과를 정당화하는 중요한 수단이자 생활관계와 함께 발전하고 있는 법률을 의미 있게 적용하려는 해석방법이라는 평가를 받는다. 배인구, “해석론의 차이와 법관의 판결(대법원 1999. 2. 24. 선고 98도3140 판결과 관련하여)”, file://D:\Program Files\LX_DVD2005 \Temp\PrilC2.htm, 3/7. ; 오세혁, “한국에서의 법령해석”, 법철학연구 2003. 144쪽. 17) 이에 관하여는 최봉철, “문언중심적 법해석론 비판”, 법철학연구 1999, 290쪽 이하 참조. 나. 입법해석 입법해석이라 입법기관인 국회가 헌법상 부여된 법률정립작용에 근거하여(헌법 제40조) 해당 법률 내에서 입법적으로 행하여지는 것으로 정의규정이나 부속법령의 해석규정 및 예시규정 등이 그 예이다. 그밖에 “상법 제9조의 소상인은 자본금액이 1천만 원에 미달하는 상인으로서 회사가 아닌 자를 말한다”고 규정한 상법의 일부규정의 시행에 관한 규정과 같이 어떠한 법규정을 해석하기 위하여 별도의 법규를 제정하는 경우도 있다. 그러나 이러한 입법해석도 구체적 사안과 관련한 집행을 위해 1차적 법해석기능을 수행하는 행정과 최종유권적 해석기관인 사법에 의한 구체화를 요한다. 물론, 이 경우에도 행정이나 사법은 해당 법률이 추구하는 실제목적에 벗어나는 해석을 할 수 없다는 점에서 입법에 의한 행정과 사법에 대한 견제기능은 유효하다고 할 수 있다. 즉, 행정과 사법은 입법부가 제시한 당해 법률의 목적이나 취지에 입각한 목적론적 해석에 입각하여 법률의 적용대상인 분쟁에 있어서의 이익 및 가치의 대립상황을 분석하고, 어떤 이익이 보호되고 어떤 가치가 실현되는가를 중시하는 이익형량론 등에 의한 구속을 받게 되는 것이다. 다. 사법해석 사법해석이란 법원이 헌법상 보장된 사법권행사의 일환으로(헌법 제101조제1항) 행하여지는 국가기관 중 최고 유권해석으로서 통상 판결의 형태를 갖는다. 이러한 사법해석의 결과인 판례(Judge-made-law)는 분쟁의 구체적·개별적 해결을 목적으로 하는 것이지만 그 판결에 나타난 법의 해석·적용의 기준(법리), 특히 불확정법개념에 대한 해석은 하급 법원 뿐만 아니라 관련된 행정이 법집행을 행함에 있어 하나의 法源으로 기능하게 된다. 18)Vgl.,법원조직법 제7조 제1항에 의하면 대법원의 심판권은 대법관 전원의 3분의 2 이상의 합의체에서 이를 행하되, 다만 같은 항 각 호의 경우에 해당하는 경우가 아니면 대법관 3인 이상으로 구성된 부에서 사건을 먼저 심리하여 의견이 일치된 경우에 한하여 그 부에서 심판할 수 있도록 하고 있으며, 같은 항 제3호는 '종전에 대법원에서 판시한 헌법·법률·명령 또는 규칙의 해석적용에 관한 의견을 변경할 필요가 있음을 인정하는 경우'를 규정하고 있으므로, 재심대상판결에서 판시한 법률 등의 해석적용에 관한 의견이 그 전에 선고된 대법원 판결에서 판시한 의견을 변경하는 것임에도 대법관 전원의 3분의 2에 미달하는 대법관만으로 구성된 부에서 그 재심대상판결을 심판하였다면 이는 민사소송법 제422조 제1항 제1호의 ‘법률에 의하여 판결법원을 구성하지 아니한 때'의 재심사유에 해당된다(대법원 2000. 5. 18. 선고 95재다199 전원합의체). 19) 정하중, 행정법총론, 법문사, 제2판, 56쪽. 요컨대, 판례법주의를 취하고 있는 영·미법계국가와 달리 성문법주의를 취하는 우리나라에서는 판례의 法源性을 인정하기는 곤란하기는 하지만, ⓐ상급법원의 법률적·사실적 판단은 당해 사건에 한하여 하급심을 구속하는 효력을 가지는 점(법원조직법 제8조), ⓑ원심판결이 법률·명령·규칙 또는 처분에 대하여 대법원판례와 상반되게 해석한 때가 아닌 경우에는 상고기각사유가 되는 점(상고심절차에 관한 특례법 제4조제1항제3호), ⓒ우리 헌법상 법령의 최고 유권적 해석기관은 법원이라는 점(헌법 제101조) 및 ⓓ판례를 통하여 법문이 가지는 불완전성의 극복이 가능하게 된다는 점(법관에 의한 법창조기능) 등을 고려할 때 판례가 갖는 현실적 구속력 내지 법원성을 부인하기는 어렵다. 그러나, 법원성을 인정한다고 하더라도 권력분립의 원칙상 法源으로서의 판례는 법률구체화적인 판례법이나 법률보충적인 판례법은 허용되나 법률교정적인 판례법은 허용되지 않는다고 할 것이다. 라. 행정해석 행정해석이란 행정이 헌법상 보장된 행정권행사의 일환으로(헌법 제66조제4항) 행하여지는 유권적 해석으로서 관할 행정청이 처분을 위시하여 일정한 행정의 집행을 향하여 확정된 사실 또는 미래에 대한 예측을 토대로 행하여지는 제1차적 법해석으로서의 성질을 갖는다. 그렇기 때문에 이러한 행정해석은 해당 행정청의 정책판단과의 연계성을 갖게 되기 때문에 법원으로서도 단순히 학리해석의 방법을 통해서 얻어진 법해석의 결과만으로 행정해석의 오류여부를 평가하기 어려운 상황이 발생하게 된다. 다른 한편, 행정절차법 제4조 제2항은 “행정청이 행한 법의 해석이 일반적으로 받아들여진 경우에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저하게 해할 우려가 있는 경우를 제외하고는 새로운 해석에 의하여 소급하여 불리하게 처리하여서는 아니된다”고 규정하여 법령해석이 신뢰보호의 대상이 됨을 명시하여 행정에 의한 법령해석도 일정한 범위 내에서는 규범력을 갖는다는 점을 알 수 있다. 그밖에, 행정에 의하여 이루어지는 입법으로서 시행령이나 시행규칙 또는 고시 등은 근거법령의 수권범위 내에서 근거법령을 구체화하는 것이라는 점에서 법원을 구속하는 유권적 법해석이라고 할 것이고 행정집행에 있어서 법령해석의 통일성을 담보하기 위해 행정청이 직권으로 발하는 해석규칙의 성격을 갖는 훈령·예규 또는 국세청의 해석편람 등은 행정내부에 대해 구속력을 갖는 유권적 법해석의 한 형식이라고 할 수 있을 것이다. 20) 같은 취지; 김유환, 행정법 해석의 원리와 해석상의 문제, 법철학연구 제6권제1호, 243쪽. 21) 일반적으로 받아들여진 경우로는 ①국민이 행정절차법 제5조에 따라 법령해석신청을 하였고 행정청이 그 신청에 따라 답변을 한 경우, ②행정심판의 결과로서 특정한 법령에 대한 해석이 직접적으로 주어진 경우, ③행정청이 법령해석이 처분의 결과로 나타나는 경우 등이 제시되고 있다, 오준근, 행정절차법, 삼지원,1998, 106-107쪽 참조. 22) 예컨대 소득세법 제3조와 관련한 “정신적 피해에 대한 위자료의 과세여부”(해석편람 3-3-5)에 대해 국세청장이 행한 근로자가 부당해고로 인하여 당해 근로자 및 그 동거가족의 정신적 피해에 대한 손해배상청구소송으로 법원판결에 의하여 지급받는 위자료(법정이자 포함)는 소득세의 과세대상에 해당하지 않는다.(소득 46011-1334, ’95.5.16)는 것이 그 일례이다(http://www.nts.go.kr/) 참조. 23) 홍준형, 행정구제법, 한울아카데미, 제4판, 364쪽. 3. 권력분립원칙하에서 행정해석 법령해석제도는 행정에 의한 법집행의 전 단계에서 행하여지는 법해석이라는 점에서 일단 행하여진 법집행의 위법여부 또는 당부에 대한 자율적 행정통제수단인 행정심판과 같이 사법구제에 대한 사전구제적인 성격과 아울러 법원의 판단능력의 불충분성이 의문시되는 문제영역에 있어 행정의 전문지식을 활용할 수 있도록 함으로써 사법기능의 보충을 기대할 수 있는 제도라고 할 수 있다. 요컨대, 법령의 해석은 궁극적으로 수범자의 평균적 시각을 갖고 법문의 일상적인 의미에서 출발하여 전문적 의미를 거쳐 목적론적 해석방법에 의한 가능한 의미를 종점으로 삼아야 한다는 점과 행정법령은 정부제안에 의하여 이루어지는 것이 대부분이고 그 법률의 집행 또한 행정입법인 시행령이나 시행규칙 등을 기다려 행하여진다는 점을 고려할 때 해당 법령에 대해 전문적 지식을 가진 행정해석은 그러하지 아니한 사법해석에 대해 견제기능을 가지게 되고 최종 유권해석기관으로서 사법은 이러한 행정해석이 정책편의주의로 빠지는 것을 또다시 견제함으로써 기능적 권력분립에 의한 국민의 자유와 권리는 더욱더 신장될 수 있을 것이다. Ⅲ. 최종 유권적 행정해석의 필요성과 권한의 소재지 1. 문제점 앞에서 밝힌 바와 같이 해당 법령에 대해 전문적 지식을 가진 행정해석은 그러하지 아니한 사법해석에 대해 견제기능을 가지게 되고 최종 유권해석기관으로서 사법은 이러한 행정해석이 정책편의주의로 빠지는 것을 또다시 견제함으로써 기능적 권력분립에 의한 국민의 자유와 권리를 더욱더 신장시킬 것으로 기대되는 행정해석은 행정권한의 일부로서 대통령을 수반으로 하는 정부에 속하게 된다. 24) 삼권분립이란 사실상 권력을 신중하게 융합하는 것을 의미하며, 행정부가 행정본연의 권리에만 국한되는 것이 결코 헌법에서 요구되는 바가 아니다고 한다. 김동원, “블랙스버그 선언(Blacksburg Manifesto)”, 한국행정학회, 2003, 117쪽. 문제는 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한 행정권한은 정부조직법에 의해 행정각부에 분장되고 행정청은 그 소관 사무에 대해 1차적인 법령해석권한을 갖게 되는바, 행정조직법정주의 원칙상 정부 내 행정법령에 대해 당해 행정기관에 의한 해석 이외에 통일적인 법령해석권한을 별도로 관념할 필요성이 있는지 있다면 그 소재지를 별도로 법률로 정할 필요가 있는지 여부에서 발견된다. 2. 최종유권적 해석의 필요성 가. 헌법상의 필요성 우리 헌법은 국민의 기본권을 보장하는 정치적 수단으로서 국가권력을 입법·사법 및 행정으로 각각 분장하면서도 기능적 권력분립론에 입각하여 행정에 대해서는 의회입법의 수권을 전제로 헌법 제75조와 제95조는 행정입법권한을 그리고 헌법 제107조제3항은 재판의 전심절차로서 행정심판권을 각각 인정하고 있다. 이러한 헌법의 취지에 대하여는 다른 견해가 있을 수 있지만 일반적으로는 국회의 입법능력의 한계와 사법부의 심리능력의 한계를 행정이 갖는 전문성과 기술성으로 각각 보완하고자 하는 점에서 각각 정당성의 논거를 찾는다(형식적 권력분립론에서 기능적 권력분립론으로의 전환). 이와 관련하여 주목해야 할 것은 행정처분을 위시하여 각종 행정의 작용형식은 기본적으로 사법에 의한 최종유권적 법해석을 유보로 행하여지는 제1차적·유권적 법해석·집행작용으로서의 특징을 갖는 점, 구체적 사건에 대한 법의 해석과 적용의 결과로서 처분 등에 대한 행정소송은 복심적 성격을 가진다는 점, 그 실질이 입법작용에 속하는 행정입법으로서 각종 법규명령이나 고시와 같은 법령보충적 행정규칙 등은 모법의 수권규정에 근거하여 법의 보다 구체적인 실현작용이라는 점, 그밖에 특별권력에 근거하여 행정의 통일적 법집행을 목적으로 행하여지는 법령해석규칙은 행정관계 법령상의 불확정법개념에 대해 각각 해석권한을 행사한 것으로 볼 수 있는 점, 그리고 그 실질이 사법작용인 행정심판은 확정된 사실과 관련한 법령에 대해 해석권한을 각각 전제로 한다는 점 등이다. 이러한 사실로부터 행정법령에 관한한 행정이 1차적인 법해석기관이자 당해 법집행에 대한 국민과 법원에 대해 종국적 책임을 지는 기관임을 알 수 있다. 25) 조세분야의 경우에는 세법해석의 통일성을 위해 국세기본법, 법인세법 및 소득세법 등에 대해 기본통칙 외에 해석편람까지 두어 일선 행정기관에서 사례별로 문제해결의 방향을 제시하고 있는 실정이다. “http://www. nts.go.kr” 참조. 26)역사적으로 존 로크의 이권분립론(입법권과 집행권) 및 몽테스키외의 삼권분립론(입법권/행정권/사법권)에서 출발하여 행정권의 의미에 대해서는 다양한 견해가 있으나 능동적이고 미래지향적인 법집행권을 중심으로 국가작용 중 입법과 사법을 제외한 국가작용으로 이해하는데 이론이 없다고 할 것이다. 김남진/김연태, 행정법Ⅰ, 법문사, 2004. ;김철용, 행정법Ⅰ, 박영사, 2004, 3-6쪽;석종현, 행정법(상), 삼영사, 2003, 3-8쪽; 나. 법률상의 필요성 헌법 제96조에 근거하는 정부조직법은 행정각부의 조직과 직무범위를 정하고 있고 그 직무범위에 따라 소관 법률이 정해지게 된다. 이러한 점에서 일정한 행정법령에 대한 1차적 유권해석권한은 정부조직법상 해당법령의 주관부처라고 할 수 있다. 그러나 오늘날 어떠한 행정법령도 해당 주관부처의 사무에 한정되는 경우는 드물고 대부분은 다른 중앙부처 또는 자치단체와 연관되게 된다는 점에서 행정통일성의 관점에서 정부 내 최종유권해석을 행할 기관의 설정이 필요하게 된다. 특히 일반적으로 받아들여진 법령의 해석은 행정절차법 제4조에 의해 신뢰보호의 대상이 된다는 점에서도 정부 내 최종유권해석을 행할 기관의 필요성은 있다고 할 것이다. 다. 사 견 우리 헌법 제66조제4항은 기본권의 최대한 보장과 침해의 최소성을 준수하기 위한 권력분립을 전제로 사법부에 의한 최종 유권적 판단을 유보로 대통령을 정점으로 하는 행정에 대해 1차적인 법령해석과 집행의 권한을 부여하고 있음은 주지하는 바이다. 행정현실을 볼 경우, 행정 관련법령은 기본적으로 민법과 달리 재판규범이 아니라 국가 등에 대한 행위규범이며, 이러한 행위규범을 집행하는 일선행정공무원은 법률전문가가 아니라 중앙행정기관에 의한 시행령과 시행규칙 및 규범해석규칙으로서의 훈령이나 예규 등에 따라 기계적으로 법을 실현하게 된다. 그 결과 중앙행정기관 간에 법령해석에 있어서 충돌이 있게 되거나 헌법 및 법률합치적이라기 보다 정책적인 의도만을 반영한 규범해석규칙이 있게 되면 앞에서 언급한 기본권침해의 최소성이 형해화될 위험성과 능동적이고 책임이 있는 행정 보다는 대법원의 판례에 순응하는 행정으로 전락할 가능성이 매우 높다. 특히, 이러한 경우에는 법집행 공무원의 과실책임주의를 기본으로 하는 국가배상법에 의한 배상마저 받을 수 없는 “사법구제의 공백” 내지 “눈치 행정으로 인한 행정공백”까지 발생할 수도 있다. 27)일반적으로 행정입법에 관여하는 공무원이 시행령이나 시행규칙을 제정함에 있어서 관계 법규를 알지 못하거나 필요한 지식을 갖추지 못하여 법률 등 상위법규의 해석을 그르치는 바람에 상위법규에 위반된 시행령 등을 제정하게 되었다면 그가 법률전문가가 아닌 행정공무원이라고 하여 과실이 없다고 할 수는 없으나, 상위법규에 대한 해석이 그 문언 자체만으로는 명백하지 아니하여 여러 견해가 있을 수 있는데다가 이에 대한 선례나 학설·판례 등도 하나로 통일된 바 없어 해석상 다툼의 여지가 있는 경우, 그 공무원이 나름대로 합리적인 근거를 찾아 어느 하나의 견해에 따라 상위법규를 해석한 다음 그에 따라 시행령 등을 제정하게 되었다면, 그와 같은 상위법규의 해석이 나중에 대법원이 내린 해석과 같지 아니하여 결과적으로 당해 시행령 등의 규정이 위법한 것으로 되고 그에 따른 행정처분 역시 결과적으로 위법하게 되어 위법한 법령의 제정 및 법령의 부당집행이라는 결과를 가져오게 되었다고 하더라도, 그와 같은 직무처리 이상의 것을 당해 업무를 담당하는 성실한 평균적 공무원에게 기대하기 어려운 것이므로, 이러한 경우에까지 국가배상법상 공무원의 과실이 있다고 할 수는 없다(대판 1997.5.28. 95다15735). 28) 불확정법개념의 해석과 관련하여 다수 학자들은 정책적 고려가 중요하다는 점을 인정하면서도 법관이 법해석상의 재량을 갖는다고 하는바(차강진, “법규범의 불확정성과 법해석”, 부산대 법학연구 1996년 12월,271-272쪽), 그 입장을 따르더라도 행정에 의한 법해석이 그르쳤다는 것을 논증하지 못하는 한 이론상 법관의 법해석을 우선시 할 수는 없다고 할 것이다. 29) www.moleg.go.kr. 이러한 점에서 국민권익침해를 최소화하고 행정법령 집행의 통일성과 예측가능성 등 법적 안정성과 행정의 능동성을 담보하기 위해서도 정부 내에 중립적이고 최종유권적인 법해석과 그 업무를 총괄할 기관이 필요하다고 할 것이다. 이것은 사회현실의 복잡다기로 인해 증가하고 있는 불확정법개념에 대한 해석의 문제와 관련한 사법해석권한의 한계를 감안할 때에도 불가피하다고 할 것이다. 3. 통일적인 정부유권해석의 소재 가. 법제처의 입장 법제처의 홈페이지는 법제처의 공식적인 입장을 보여주는 것이라고 할 때 법제처의 홈페이지 “법령해석” 창(Browser)을 열어보게 되면, 정부유권해석은 “정부조직법과 법제업무운영규정 등의 규정에 의하여 정부입법을 심사하고 이를 총괄·조정하는 기능을 수행하는 법제처에서 당해 법령에 대한 해석의견을 제시하는 기능”으로 설명되고 있는 점에 비추어 법제처에서는 정부유권해석의 권한소재지를 정부조직법과 법제업무운영규정으로 파악하고 있는 것을 볼 수 있다. 나. 관련 법제현황 ⑴ 정부조직법 정부조직법 제24조제1항에 의하면, “국무회의에 상정될 법령안·조약안과 총리령 및 부령안의 심사와 기타 법제에 관한 사무를 전문적으로 관장하기 위하여 국무총리 소속하에 법제처를 둔다”고 하고, 제31조제1항에 의하면, “법무부장관은 검찰·행형·인권옹호·출입국관리 기타 법무에 관한 사무를 장리한다”고 하여 법제처는 법제에 관한 사무를 법무부장관은 법무에 관한 사무를 각각 소관사무로 하고 있는바, 과연 “법제에 관한 사무”와 “법무에 관한 사무”가 무엇인지가 문제이다. 30) http://dic.search.naver.com/search.naverwhere=dic&sm=tab_jum&query=%uBC95%uC81C<2006. 9. 2. 접속> 31) http://krdic.naver.com/search.nhnquery_euckr=%B9%FD%B9%AB <2006. 9. 2. 접속> 32) 김남진·김연태, 행정법Ⅰ, 법문사, 제9판, 158쪽. 사전적 의미에 의하면, 법제에 관한 사무라 함은 법률과 제도에 관한 사무로 그리고 법무에 관한 사무라 함은 법률에 관한 사무로 각각 새겨지는바, 법제에 관한 사무는 법무에 관한 사무를 포함하는 것임을 알 수 있다. 따라서 법령해석은 법령의 집행을 위한 것으로 법무에 관한 사무이자 법제에 관한 사무로 된다고 할 것이어서 정부 내 법령해석에 관한 사무의 귀속주체로는 현행 정부조직법상 법무부나 법제처 모두 가능하다고 할 것이다. 그러나, 행정조직 내부의 권한분배는 조직자치의 원칙상 법률적 근거 없이 행정규칙으로도 이론상 가능하지만, 우리 헌법 제96조는 “행정각부의 설치·조직과 직무범위는 법률로 정한다”고 하여 행정조직법정주의를 명백히 하고 있는 점과 행정각부의 소관사무와 관련한 법령의 법해석권한은 해당 행정각부가 갖는 점 등에 비추어 볼 때 정부 내 통일적인 법령해석권한의 소재에 대해서는 법률적 근거를 두는 것이 타당하다고 할 것이다. ⑵ 하위법령 정부 내 법령유권해석이 법제처의 소관사무로 된 것은 1984.12.31. 대통령령 제11593호로 공포된 법제처직제 제1조 제4호에서 출발하여 1986년 6월14일의 개정직제(대통령령 제11933호)에서는 제1조 제5호로, 1996년3월15일의 개정직제(대통령령 제14950호)에서는 제2조 제5호에서 각각 “각 원·부·처의 요청에 의한 법령해석(민사·상사·형사, 행정소송 및 국가배상관계법령과 다른 법령의 벌칙조항의 해석을 제외한다)”고 각각 규정하여 오다가 1999년10월30일의 개정직제(대통령령 제18592호) 제2조제5호에서는 “법제업무운영규정 제26조의 규정에 의한 법령해석(민사·상사·형사, 행정소송 및 국가배상관계법령과 다른 법령의 벌칙조항의 해석을 제외한다)”으로 자리 잡고, 2005년7월13일의 개정직제(대통령령 제18943호)에 이르러서는 제2조에 “5의2. 법제 업무운영규정 제27조의2의 규정에 의한 법령해석심의위원회의 운영”을 신설하여 현재의 법령해석심의위원회를 두기에 이르렀다. 이와 관련하여 법제업무운영규정은 2004년 7월 29일(대통령령 18493호)까지는 제26조 제1항에서 “각 부처의 장은 행정운영의 적법성 및 타당성 보장을 위하여 법령을 운영·집행하는 과정에서 해석상 의문이 있는 경우에는 법령해석업무를 관장하는 기관(이하 “법령해석기관”이라 한다)에 법령해석을 요청하여야 한다”고 소극적으로 규정하였던 것을 2005년 6월13일 전문개정된 제26조 제1항 후단에서는 “민사·상사·형사, 행정소송, 국가배상관계법령 및 법무부소관 법령과 다른 법령의 벌칙조항에 대한 해석인 경우에는 법무부를, 그 밖의 모든 행정관계법령의 해석인 경우에는 법제처를 말한다”고 규정하여 법률이 아닌 하위법령으로서 법령해석사무를 법무부의 관할 사항과 법제처의 관할사항을 구분하고 있다. 다. 사 견 “행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다”고 규정한 헌법 제66조 제4항과 정부조직법 제11조 및 제7조 제1항과 관련할 때 대통령의 위법ㆍ부당한 명령과 처분에 대한 취소권을 전제로 행정각부의 장이 소관 사무에 대한 1차적인 법령해석권한을 갖는다. 이러한 권한은 처분뿐만 아니라 소관 사무별 법규명령의 제정이나 규범해석규칙과 같은 행정규칙의 제정을 통해서도 행사되며, 행정심판법에 의한 분쟁해소의 과정에서도 행사되고 있다. 다른 한편, 국무총리는 행정각부를 통할하는 입장에서 정부조직법 제19조에 근거하여 중앙행정기관의 장이 발한 명령이 위법 또는 부당하다고 인정할 때에는 대통령의 승인을 얻어 해당 명령을 취소할 수 있고, 국무총리의 직속기관인 법제처는 법령에 대한 심사권을 각각 갖는다. 요컨대, 정부조직원리에 비추어 볼 때 대통령의 소관업무를 제외하고는 1차적인 법령해석권한은 법제처의 사전심사를 전제로 중앙행정기관의 장에게 맡겨져 있고 최고 유권적이고 사후적인 법령해석은 행정의 수반자인 대통령 또는 행정각부를 통할하는 국무총리의 권한에 속하는 것으로 새길 수 있다. 그렇다고 할 때, 법문의 가능한 의미범위 내에서 목적론적 해석과 관련하여 구체적 사건의 포섭여부에 대한 해석문제가 야기될 경우 사후적 감독권을 갖는 대통령이나 국무총리가 피감독기관인 중앙행정기관의 장 등의 신청에 근거하여 사후적일지라도 행정내의 최종유권적 해석을 제시하는 것은 전체 법질서에 반하지 않는다고 할 수 있다. 33)이러한 점에서 “2 이상의 부처간에 법령해석에 이견이 생긴 경우 이를 조정하는 것이 본래의 정부유권해석이다”(조정찬, 앞의 논문 3쪽)고 하는 것에서 진일보한 것인 현행 법령심사제도라 할 것이다. 아울러 행정에 의한 유권해석의 객관성과 타당성은 정부조직법상 소관업무로부터 중립적인 위치에 있는 기관이 해당분야의 법률전문가의 판단을 통해 표명될 때 확보된다고 할 것이고, 이러한 최종유권적인 법해석 권한의 소재지 결정은 정부조직법에 의한 1차적 법해석권한을 전제로 하는 사무분장의 일부변경을 의미한다는 점에서 법률적 근거를 요한다고 할 것이다. 그러나, 앞에서 살펴본 바와 같이 정부조직법상 법령해석권한은 법무부나 법제처의 소관사무로 될 수 있고, 현행 법제처직제 제2조제5호도 “법제업무운영규정 제26조의 규정에 의한 법령해석(민사·상사·형사, 행정소송 및 국가배상관계법령과 다른 법령의 벌칙조항의 해석을 제외한다)”고 규정하여 권한다툼의 가능성을 내부적으로 해결하고 있는바, 법률적 권한소재의 문제를 하위법령으로 해소하는 것은 헌법상 행정조직법정주의의 취지에 반하는 것으로 타당하지 않다고 할 것이다. 따라서 행정법령에 대한 정부의 최종 유권해석기관의 소재를 법제처로 하는 내용의 정부조직법 개정이 따라야 할 것으로 보인다. 34)법제처법령해석관리단, 앞의 자료, 23쪽 참조. Ⅳ. 법령유권해석제도의 개선방향 1. 현 황 2005년 7월에 개정된 현행 법제업무운영규정 제24조는 법무부의 소관에 속하는 것을 제외하고 행정운영의 적법성 및 타당성을 보장하기 위하여 중앙행정기관의 소관법령에 대한 해석에 대해 지방자치단체의 장 또는 민원인이 의문을 갖거나 잘못이 있다고 판단되는 경우에는 지방자치단체의 장 또는 민원인에게 법제처에 법령해석의 요청을 의뢰할 수 있는 권한을 부여함으로써, 헌법이 부여하고 있는 행정권행사의 일환으로서 행정법령해석의 통일성을 통한 법적 안정성과 함께 행정의 국민에 대한 신뢰성 제고를 꾀하고 있다. 다만, 중앙행정기관의 소관법령이 아닌 자치법규에 대한 유권해석신청도 가능한지 여부와 법제처의 법령해석은 정부 내 최종유권해석이라는 점과 법률심에 가깝다는 점에 비추어 볼 때 법령해석심의위원회의 위원은 행정부 내에서는 대법관의 역할을 하는 위치에 있다고 할 수 있다는 점에 비추어 법령해석심의위원회를 현행처럼 법제업무운영규정으로 정하는 것이 타당한지 여부는 논란이 되고 있다. 2. 자치법령에 대한 유권해석신청의 가부 자치법령에 대한 유권해석의 대상성과 관련하여 “법령해석제도 개편 1년! 평가 및 향후 발전방안”에 의하면, “참여정부의 지속적인 지방분권정책추진에 따른 중앙부처 권한의 자치단체 이양 및 위임의 증가로 일선 행정기관인 자치단체의 조례 또는 규칙을 통한 정책집행이 대폭 증가하여 이에 대한 해석수요도 크게 늘어나고 있음에도 정부유권해석의 대상과 관련하여 법제업무운영규정에서는 법령이라 함은 법률·대통령령·총리령·부령을 지칭하고 있어 자치법규에 대한 해석가능성에 대해 논란이 있을 수 있다”고 하면서 자치법규의 경우 일률적으로 해석대상이 되느냐의 여부보다는 어느 사안의 어느 정도까지 해석이 가능할 것인지에 대한 검토가 선행되어야 하는 문제가 있음이라고 중간 결론을 내리고 있는바, 우리 헌법은 지방자치를 제도적으로 보장하고 있는 점을 전제로 하는 한 이러한 중간결론은 타당하다고 할 것이다. 35)법제처법령해석관리단, 앞의 자료, 24쪽 참조. 36) 어떠한 행정행위를 할 것인지 여부에 관한 결정은 행정청의 판단에 유보되고 법원은 행정청의 판단에 위법이 있는지 여부를 살펴 그 효력을 부인하는 것에 그친다는 점에서 행정의 1차적 판단권의 근거를 찾기도 한다. 小早川光郞, “行政廳の第一次的判斷權覺え書き”, 法治國家と行政訴訟, 有斐閣 ,2004, 221쪽. 37) 법령이 일정한 행정기관에 대하여 법령의 내용을 구체적으로 보충하여 규정할 권한을 위임하고 이에 따라 행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 규정하였다면 위 행정규칙은 법령의 내용과 결합하여 법규로서의 효력을 가진다 할 것이므로 소득세법시행령이 국세청장에게 일정한 범위의 거래를 지정할 수 있는 권한을 부여하고 이에 따라 국세청장이 훈령으로서 재산제세사무처리규정을 제정한 것인 만큼 이 규정은 과세의 법령상 근거가 된다(대법원 1988.3.22. 선고 87누654 판결). 즉, 국가사무에 관하여 위임한 사항을 정한 위임조례에 대하여는 긍정할 수 있으나 자치사무에 관한 사항을 정한 조례에 대하여는 그 대상성을 인정하기 어렵다고 할 것이다. 이는 행정심판법상 자치사무에 관한 것이면 시·도지사를 재결청으로 하는 시·도행정심판위원회가 관할권을 갖는 점(행정심판법 제5조 제3항)에서도 유추할 수 있다. 이러한 점에서는 법령유권해석에 대하여도 행정심판법과 같은 별도의 법률을 두어 국가법령에 대한 유권해석은 법제처 소속의 법령해석심의위원회의 소관사항으로 하고 자치법령에 대하여는 시·도지사 소속하의 법령해석심의위원회의 소관사항으로 하도록 하는 것이 지방자치를 제도보장하고 있는 현행 헌법의 취지에 타당할 것으로 판단된다. 3. 법령해석심의위원회의 법적 지위와 법해석의 효력 행정법령에 대한 행정해석은 능동적인 법집행기관인 행정각부에 의한 제1차적이고 유권적인 법령의 해석과 적용으로서의 실질을 갖는다. 이러한 이유로 행정청에 의한 대표적인 법집행으로서의 행정행위는 공정력을 가지며, 행정소송은 1심 범원에 의한 경우에도 시심이 아닌 복심의 성격을 가지게 되는 것이고, 행정소송의 목적물은 법집행의 위법유무로 되는 것이다. 더욱이, 법제처에 의한 법령해석은 정부 내 최종유권해석으로서 사법상 법률심에 가깝다는 점에 비추어 볼 때 법령해석심의위원회의 위원은 행정부 내에서는 대법관의 역할을 하는 위치에 있다고 할 수 있다는 사실, 행정절차법 제4조에 의한 신뢰보호의 대상으로서 법령해석에 해당하는 것으로 볼 수 있는 사실 및 이러한 고도의 신뢰가 부여되는 법령해석은 최종유권적인 사법해석에 의해 부인되기 전까지는 사실상 국민과 소속행정기관을 구속하는 힘을 갖는 것으로 보아야 할 것이라는 점에 비추어 보면 법령해석심의위원회에 대하여는 법률상의 지위가 부여되어야 함과 아울러 권력분립원칙의 하나로서 국가기관 상호간 존중이라는 점에서 법령해석심의위원회의 법령해석에 대한 오류를 논증하지 못하는 한 법원도 그 해석을 존중하여야 한다는 내용의 효력규정을 신설할 필요가 있는 것으로 보인다. 38) 국회법 제98조의2 제1항에서 대통령령ㆍ총리령ㆍ부령 뿐만 아니라 훈령ㆍ예규ㆍ고시 등이 제정ㆍ개정 또는 폐지된 때에 10일 이내에 이를 국회 소관상임위원회에 제출하도록 한 것도 행정에 있어서는 법규명령 이외에 행정규칙도 실질상 규범력을 갖는 점에 착안한 것이라고 할 것이다. 39) 정부유권해석은 ㆍㆍㆍ법발견 기능을 수행하며 법령상호간의 모순ㆍ저촉 등 법령에 내재된 문제점을 제거하고 가장 합리적인 방향으로 관련업무를 집행하도록 하는 “법 보완” 기능을 수행함과 아울러 이러한 문제점을 입법적으로 해결하는 기초자료를 확보하는 피드백기능을 수행한다고도 한다. 조 정찬, “정부유권해석의 대상과 한계”, 3쪽. 40) 법 자체 또는 의회의사록이 해당 문제에 대해 모호하거나 아무 언급이 없는 경우에는 법원이 곧장 그 법에 대해 해석을 할 것이 아니라 행정관청의 해석이 존재하는가를 살펴 그러한 해석이 법에 대한 해석으로서 허용될 수 있는 해석이면 법원은 그러한 행정관청의 해석을 지지하여야 한다고도 한다. 윤남순, “미국법에서의 제정법 해석”, 안암법학, 2003. 171-172쪽; 행정법규의 해석은 행정부의 정책판단과 관련되는 것이기 때문에 법원의 판단이 부적절할 수도 있다는 취지에 관하여는 김유환, “행정법해석의 원리와 해석상의 문제”, 법철학연구 2003, 243쪽. 4. 사 견 요컨대, 우리 헌법이 국가권력을 입법ㆍ사법ㆍ행정으로 분립하여 이들 기관상호간의 견제를 통해 균형을 유지하고 있는 점, 오늘날 정부제안법률이 의회입법의 대부분을 차지하고 있다는 점, 그 법률은 정부정책의 最高有權的 表現으로서 하위법령인 대통령령이나 부령 등을 통해 정부정책을 보다 구체화하게 된다는 점, 행정은 전문관료집단으로 구성되어 있어 소관업무와 관련한 사실판단능력과 법해석능력을 보유하고 있다는 점 그리고 헌법은 행정에 대해 입법권의 일부와 사법권의 일부를 행정에게 부여하고 있다는 점 등을 종합적으로 고려할 때 행정해석 중 법률심에 해당하는 법령해석심의위원회에 의한 법령해석은 최소한 사법해석을 보완 내지 보충하면서 사법해석이 행정의 전문적 판단을 고려하지 아니하게 되는 과오를 견제하는 기능을 갖는다고 할 것이어서 법령심의위원회에 대한 법률적 근거의 마련과 아울러 훈령적 성격의 정부조직법상의 사무분장에 대한 예외로서 법령심위위원회의 법해석은 행정각부를 구속한다는 것과 그 법령해석상의 오류를 논증하지 못하는 한 법원도 그 해석을 존중하여야 한다는 내용의 훈령적·권고적 성격의 규정을 법률화할 필요도 있다. Ⅴ. 맺는 말 법령해석제도는 행정심판제도와 아울러 행정에 의한 자율적인 자기시정으로서 행정의 민주화를 꾀할 수 있는 제도이자 법원의 부담을 경감할 수 있는 제도이다. 더 나아가 복잡·다양한 현대생활에 대한 입법수요를 충당하기 위해 불가피하게 발생하는 국회입법의 대부분은 정부제안 법률에 의존한다는 점, 그 법률의 집행은 소관 부처에 의한 대통령령·총리령·부령·고시가 제정될 뿐만 아니라 훈령·예규·지침 등 행정입법이 있어야 비로소 행정 현장에서 집행의 단계에 이르게 된다는 점 및 과학기술의 변화발전에 따라 법령상 불확정법개념의 증가하였고 이러한 불확정법개념의 대상이 되는 사실세계는 기술관료집단인 행정의 전문지식에 속한다는 점, 헌법은 재판의 전심절차로서 행정심판을 인정하고 있는 점 등을 고려할 때 권력분립의 기본원칙을 해하지 아니하는 범위 내에서 법원에게 속하는 유권적 법해석 권한의 일부를 법률로써 행정에게 기능적으로 부여할 수 있다고 할 것이다. ※ 게재된 내용은 필자의 개인적인 견해이며 법제처의 공식 견해를 나타내는 것은 아닙니다. 즉, 정부를 구성하는 행정각부에 대해 구속력을 갖는 법령해석권을 법제화함과 아 울러 해당 행정법령에 대해 전문적 지식을 가진 법령해석심의위원회의 법령해석은 그러하지 아니한 사법해석에 대해 견제기능을 가질 수 있도록 법령해석심의위원회가 행한 법령해석의 오류를 논증하지 못하는 한 그 법령해석을 존중하도록 함으로써 헌법상 최종 유권해석기관인 사법부가 법률구체화적인 판례법이나 법률보충적인 판례법은 허용되나 자의적인 법률교정적인 판례법(자의적인 법창조)를 견제할 수 있도록 해야 할 것이다. 이렇게 될 때, 권력분립원칙이 목적으로 하는 국민의 자유와 권리는 더욱더 신장될 수 있을 것으로 믿어진다. 덧붙여 자치법령에 대한 법령해석제도는 시·도지사 소관의 법령해석심의위원회에 맡기는 방안에 대하여는 별도의 연구·검토가 따라야 할 것으로 보인다.