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I. 부서(副署)제도의 실제적 문제 안상현(법제처 서기관) 차 례 Ⅰ. 들어가며 Ⅱ. 副署制度의 法的 性格   1. 副署의 意義   2. 關聯 學說   3. 批  判 Ⅲ. 副署 없는 大統領 行爲의 效力   1. 問題提起   2. 關聯 學說   3. 부서 없는 대통령 행위의 사례   4. 副署의 代行可能 與否 Ⅳ. 關聯問題   1. 국무위원이 공석(空席)인 경우의 국무회의 안건 제출   2. 예외적인 부서 사례   3. 공동부서 Ⅴ. 맺음말 들어가며   청와대는 올해 초 통일부, 보건복지부 등 5개 부처의 신임 장관을 내정하였다. 물론 단순히 내정한 것에 불과하므로 정식으로 신임(新任) 장관이 임명되기 까지는 현임자가 장관직을 수행하는 것이 당연할 뿐만 아니라 국정의 연속성 유지 차원에서도 바람직할 것이다. 그러나 주지하는 바와 같이 통일부와 보건복지부의 경우에는 신임 장관이 임명되기도 전에 현직 장관의 사표가 수리되는 바람에 국회에서 신임 장관에 대한 인사청문 절차가 완료되기 까지 해당 부처의 장관직이 상당기간 공석으로 남아 있었다.   정부조직법상 각 부처의 장관은 국무위원의 직을 겸하도록 하고 있다. 따라서 공석으로 남게 된 부처의 장관이 수행하던 국무위원의 역할 또한 공백상태로 남게 되었는바, 이에 따라 여러 가지 문제가 야기될 수 있다. 해당 부처의 법령안을 누가 국무회의에 상정할 것인가 하는 문제로부터 공포 법령안에 누가 부서할 것인가, 국무위원 부서를 생략하고 국회에 법률안을 제출할 수 있는가 하는 문제 등이 제기된다.   부서제도는 순수하게 헌법상의 문제라고 볼 수 있는데, 이에 관한 세부사항을 규율하고 있는 법률이나 그 밖의 규정이 전무(全無)한 상황에서 위와 같은 예외적·돌발적 상황에 합리적으로 대응할 수 있는 방법을 찾는 것은 쉽지 않은 일이다. 그러나 법제처는 법제에 관한 사무를 전문적으로 관장하는 정부내 유일한 기관으로서 이와 같은 문제에 대하여 사전에 명확한 입장을 견지하고 있어야 할 것이다. 더구나 법령에 관한 각종 재가문서를 작성하고 부서 및 대통령 재가를 진행하며, 재가가 완료된 법률안의 국회제출, 법률·대통령령의 공포 등의 업무를 직접 담당하고 있는 법제처로서는 이러한 문제에 관하여 사전에 명확한 기준을 설정하지 않는다면 당장의 업무수행에 커다란 지장이 초래될 것임은 굳이 긴 설명을 요하지 않을 것이다. 1)정부조직법 §24①    제24조(법제처) ①국무회의에 상정될 법령안·조약안과 총리령안 및 부령안의 심사와 기타 법제에 관한 사무를 전문적으로 관장하기 위하여 국무총리소속하에 법제처를 둔다. 2) 林松鶴 외, 立法過程論, 박영사, 2000, 223, 224면 3) 權寧星, 憲法學原論, 법문사, 2003, 956면   이 글은 부서제도의 이론적 측면 보다는 현실적·실제적 측면에 주안점을 두고자 한다. Ⅱ. 副署制度의 法的 性格 1. 副署의 意義   부서란 국무총리와 관계국무위원이 자신의 성명을 기재하는 것을 말한다. 부서는 관계국무위원으로서의 서명이며 관계부처의 장관으로서의 결재가 아니다. 따라서 날인을 한다든지, 소위 ‘사인’을 한다든지, 직인을 찍어서는 안 되며 관계부처의 차관이 대행하는 것도 허용되지 않는다. 따라서 반드시 관계국무위원 본인이 직접 성명을 기재하여야 한다. 2. 關聯 學說   대통령의 국법상 행위는 문서로써 하며, 이 문서에는 국무총리와 관계 국무위원이 부서한다(헌법 §82). 여기서 국법상 행위는 헌법과 법령이 대통령의 권한으로 하고 있는 일체의 행위를 말하는바, 법률안의 국회제출, 정부이송 법률안의 공포, 대통령령의 공포 등과 같이 법제에 관한 사무로서 대통령의 서명을 받아 행하는 일체의 행위가 헌법 제82조에 명시되어 있는 국법상 행위에 해당된다고 보는 데에 아무런 이론(異論)이 없다.   부서제도의 법적 성격에 관하여는 헌법학자마다 여러 가지 견해를 제시하고 있으나 부서제도의 현실적인 측면을 제대로 반영하고 있지는 못하고 있다고 생각된다. 부서제도의 실제적 측면에 관한 논의에 앞서 우선 기존의 이론을 간략히 살펴보고 이를 비판해 보고자 한다. 가. 보필책임설(輔弼責任說)   국무회의는 심의기관에 불과하며, 국무총리와 국무위원은 국회에 대하여 책임을 지지 않으나 헌법 제63조제1항의 규정에 의하면 국회는 국무총리 및 국무위원에 대하여 해임건의를 할 수 있는 권한이 있으므로 부서제도는 이와 같은 견지에서 국무총리와 관계국무위원의 책임을 명백히 하는 의미가 있다고 한다(多數說). 대통령의 전제를 방지하기 위한 권력통제기능, 대통령의 국무행위를 보필하는 기능, 부서권자의 책임소재를 명백히 하는 기능 등 복합적 성격을 가진다는 견해(權寧星)나 책임소재확인기능과 기관내통제수단으로서의 의미를 함께 갖는 것으로 보는 견해(許營) 등도 이 범주에 속한다고 볼 수 있다. 4)김철수, 헌법학개론, 박영사, 2003, 1172면 ; 구병삭, 신헌법원론, 박영사, 1996, 1010면 ; 권영성, 전게서, 957면 5) 韓泰淵, 憲法學, 법문사, 1977, 545, 552면 6) 기관내통제수단(許營, 韓國憲法論, 박영사, 2005, 968면)으로서의 기능 역시 대통령의 전제 방지 기능과 거의 유사한 개념으로 볼 수 있다. 7)權寧星, 前揭書, 957면 ; 丘秉朔, 前揭書, 1010면 ; 許營, 前揭書, 968면 나. 물적증거설(物的證據說)   헌법상 국무회의는 심의기관에 불과하고 국무총리와 국무위원은 원칙상 국회에 대하여는 책임을 지지 않으므로 부서제도는 대통령의 전제를 방지하기 위한 것이 아니고 국무총리나 국무위원의 책임의 소재를 의미하는 것도 아니며, 다만 대통령의 국무행위에 참여하였다는 물적 증거를 의미할 뿐이라는 것이다. 3. 批  判   부서의 법적 성격에 관한 위 두 학설은 이론상으로는 타당할지 모르겠으나 국무회의 운영 및 부서 실태에 비추어 보면 현실과는 다소 맞지 않는 측면이 있다. 가. 輔弼責任說에 대한 비판   보필책임설이 부서제도의 주요기능으로 들고 있는 ⅰ)대통령의 전제 방지와 ⅱ)부서권자의 책임소재 명확화는 다음과 같은 이유에서 문제가 있다. (1) 大統領의 專制를 防止   부서가 대통령의 전제를 방지하기 위한 의미가 있다는 견해는 다음과 같은 점에서 문제가 있다. 헌법 제86조제1항 및 제87조제1항은 대통령에게 국무총리 및 국무위원을 임명하는 권한을 부여하고 있기 때문에 부서권자인 국무총리 및 국무위원이 자기의 소신에 따라 부서를 자유로이 거부할 수 있는 상황이 아니라는 점이다. 이러한 점에서 국무총리나 국무위원의 부서가 대통령의 전제를 방지하는 의미를 갖는다는 견해는 다소 현실성이 떨어진다. (2) 國務總理와 關係國務委員의 責任所在 明確化   부서가 국무총리와 관계국무위원의 책임소재를 명확히 하기 위한 것이라는 견해도 헌법 및 정부조직법의 규정과 국무위원 제도의 운영형태를 고려해 보면 다음과 같은 반론이 제기될 수 있다.   헌법 제94조에 의하면 행정각부의 장은 국무위원 중에서 국무총리의 제청으로 대통령이 임명하도록 하고 있는데, 이를 반대해석해 보면 국무위원이 아닌 행정각부의 장은 있을 수 없다, 즉 행정각부의 장은 모두 국무위원이라는 결론에 이르게 된다. 만일 헌법 제94조의 규정대로 모든 행정각부의 장이 국무위원이라면 대통령이 행하는 모든 국정문서행위의 소관대로 해당 국무위원(동시에 행정각부의 장)이 부서함으로써 그 책임을 진다는 다수설의 견해는 타당한 것일 수 있다.  8) 국무총리는 대통령이 행하는 국정행위의 포괄적 보좌기관으로서 모든 국정문서행위에 부서할 권한이 있으므로, 여기서의 반론은 국무위원의 부서의 경우에 한정한다.  9) 헌법 제94조의 행정각부(行政各部)를 좁은 의미의 부(部)로 해석하면, 그 장(長)을 국무위원으로 보하도록 하고 있는 기획예산처(處)는 부(部)에 해당되지 않는 문제가 생기고, 반대로 행정각부를 넓은 의미로 해석하면, 기획예산처 외에 그 장(長)이 국무위원이 아닌 기관의 경우에는 국무위원이 아닌 행정각부의 장이 있을 수 있게 되어 헌법 제94조의 논리와는 맞지 않는 문제가 생긴다. 이 문제에 관한 상세한 논의는 다음 기회로 미루기로 하고, 여기서는 일단 행정각부를 넓은 의미로 이해한 후 논의를 전개해 나가기로 한다. 10)국무총리 부서의 경우에는 부총리 등이 대행하여 서명한 경우가 있으나 국무위원의 부서는 차관 등이 대행한 사례가 없다. 국무위원 부서의 대리문제에 관하여는 뒤에서 논하기로 한다.   그러나 현행 정부조직법에 의하면, 부(部)의 장관과 기획예산처의 장관만을 국무위원으로 보하도록 하고 있기 때문에 그 외에 행정각부의 장이면서도 국무위원이 아닌 감사원장, 법제처장, 공정거래위원장, 중앙인사위원회위원장 등은 그 소관에 해당하는 대통령의 국정문서행위에 부서할 수 없다. 그리고 이 경우에는 관행상 행정자치부장관이 국무위원으로서 부서하고 있는데, 다수설의 견해대로라면 행정자치부장관의 부서는 자신의 소관에도 해당되지 않는 감사원, 법제처, 공정거래위원회, 중앙인사위원회 등의 사무에 관하여 책임을 지는 행위이며, 차후에 문제가 발생할 경우에는 실제로 부서한 행정자치부장관이 책임을 져야한다는 이상한 결론에 이르게 되는 것이다. 나. 物的證據說에 대한 批判   물적증거설의 견해대로 부서가 있다는 사실 자체가 국무총리 또는 국무위원이 국무회의에 참여하였다는 물적 증거가 될 수 있느냐 역시 의문이다. 현실적으로 국무위원이 국무회의에 참석하지 못하는 경우에는 국무회의를 전후하여 부서를 보완하게 되므로, 이 경우에는 해당 부서가 국무회의에 참여하였다는 물적증거가 될 수 없기 때문이다. Ⅲ. 副署 없는 大統領 行爲의 效力 1. 問題提起 11) 2005. 1. 7. 이기준 교육인적자원부장관이 사임한 후 신임 김진표 장관이 임명되기까지 20여일간 교육부장관직이 공석상태였던 예외적인 사례가 있었다. 12) 이와 같은 국회법의 개정내용에 위헌적인 요소가 있는지 여부에 관하여는 여기에서 언급하지 않기로 한다. 13)연초 개각 대상이었던 5개 부처 중에서 통일부와 보건복지부를 제외한 산업자원부, 노동부, 건설교통부는 후임 장관의 임명이 있기 까지는 현 장관이 직무를 계속 수행하였으므로 별 문제가 없었다. 14) 韓泰淵, 前揭書, 545면 ; 權寧星, 前揭書, 957, 958면   그간 부서의 효력문제에 관하여는 국회의 동의를 거쳐 정식 국무총리로 임명되기 전의 국무총리署理의 부서행위가 과연 효력이 있는가라는 문제를 중심으로 논의되어 왔으며, 서두에서 언급한 것과 같이 부서가 아예 없는 경우의 대통령 행위의 효력 문제에 관하여는 그간 별다른 논의가 없었던 것이 사실이다.   행정부의 수반인 대통령의 국무위원 임명행위는 내각구성권의 일환으로서 인정되는 대통령의 고유한 권한이다. 우리 헌법은 제87조제1항에서 국무위원은 국무총리의 제청으로 대통령이 임명하도록 하고 있을 뿐 그 밖에 다른 제한규정을 두고 있지도 않다. 이러한 이유에서 그간 대통령의 현 국무위원에 대한 사표수리 행위와 신임 국무위원에 대한 임명행위는 거의 동시 또는 최소한의 시간적 차이를 두고 이루어 질 수 있었기 때문에 국무위원의 부서 결여가 문제되는 경우는 특별한 경우를 제외하고는 거의 발생할 여지가 없었다.   그러나 모든 국무위원을 인사청문의 대상으로 하는 내용으로 국회법이 개정(법률 제7614호, 2005. 7. 28)됨에 따라 국무위원의 사표수리와 신임 국무위원의 임명 사이에 시간적 불일치가 발생할 수 있는 가능성이 많아지게 되었다. 특히 정치적인 이유 등으로 인하여 국회 인사청문을 거쳐 신임 국무위원을 정식으로 임명하기 전에 국무위원이 사임하는 경우에는 이러한 시간적 공백을 피할 수 없게 되었다. 2. 關聯 學說   부서가 없는 대통령의 국법상 행위의 효력에 관하여는 무효설과 유효설이 대립하고 있다. 가. 有效說   부서 없는 대통령의 국법상 행위도 그 행위의 효력을 무효로 하게 하는 것은 아니고, 다만 헌법 제82조의 위반으로 탄핵소추의 원인이 될 뿐이라는 것이다. 나. 無效說   부서가 없으면 대통령의 국법상 행위의 형식적 요건이 구비되지 않은 것으로서 합법적으로 성립될 수 없으므로 부서제도를 인정하는 이상 부서가 있어야만 그 효력이 있다는 견해이다. 다. 私  見   국무총리 또는 국무위원의 부서가 없는 경우에도 대통령의 국법상 행위는 효력이 있다고 보아야 할 것이다. 무효설을 취하게 되면, 국무위원이 부서를 거부(가능성은 적으나)하거나 공석으로 부서를 할 수 없는 경우에는 대통령이 국법상 행위를 전혀 하지 못한다는 것이 되는데, 이는 헌법상 최고의 민주적 정당성을 가진 헌법기관인 대통령이 자신의 자유로운 임명행위에 의하여 임명한 국무위원의 부서 여부에 의하여 구속받는 결과가 되어 헌법의 취지에 맞지 않기 때문이다. 3. 부서 없는 대통령 행위의 사례   부서 없이 추진되었던 대통령 행위로 다음 몇 가지 사례를 들 수 있다. 사례 1)   제헌국회 제1회 제57차 본회의(1948. 9. 4)에서 ｢유엔총회정부대표파견에관한건｣이 국무총리와 관계국무위원의 부서 없이 대통령명의로 제출되었다는 이유로 이 건을 정부로 반려하기로 의결하였다. 사례 2)   2001회계연도결산 등 대통령명의 공문에 국무총리 부서가 없음을 이유로 반송(2002. 9)되었다.   위 사례들에서 볼 수 있듯이 국회는 원칙적으로 국무총리 및 국무위원의 부서가 없는 문서는 아예 접수를 거부하거나 본회의 의결로 반려하고 있다. 마찬가지로 국무위원의 부서가 불가능한 상황에서는 법률안의 제출도 불가능하며, 이 경우에는 새로운 국무위원이 임명되어 당해 법률안에 부서가 보완되고 나서야 법률안의 정상적인 국회제출이 가능하다. 15) 丘秉朔, 前揭書, 1010면 ; 許營, 前揭書, 968, 969면 16)연초 개각에 따라 보건복지부 소관 법률인 ｢혈액관리법 일부개정법률안｣이 관계국무위원의 공석으로 부서를 할 수 없는 상황에서 약 한 달간 국회에 제출되지 못하였다. 17) 국무총리의 부서 없이 공포하였기 때문에 2002년 9월 5일자 관보의 해당 법령부분을 보면 국무총리의 성명란이 공란으로 남아 있다.      한편, 국무총리 또는 국무위원의 부서 없이 법률 또한 대통령령이 공포된 사례도 있다.  사례 3) 국무총리의 부서 없이 법령을 공포한 사례   2002년 8월 28일 ｢국무총리(장대환) 임명동의안｣이 국회에서 부결되고, 당일 장대환 국무총리서리가 사임한 후 김석수 신임 국무총리서리가 임명(2002. 9. 10)되기 전까지 국무총리가 공석이었는바, 이 기간 동안 자연재해대책법중개정법률 공포안, 자연재해대책법시행령 공포안, 재해구호및재해복구비용부담기준등에관한규정중개정령 공포안 등 3건의 법령 공포안이 국무총리의 부서 없이 국무위원의 부서 및 대통령의 재가를 받아 공포(2002. 9. 5 공포)되었다.  사례 4) 국무위원의 부서 없이 법령을 공포한 사례   2005년 1월 7일 이기준 교육인적자원부장관이 사임한 후 김진표 장관이 임명(2005. 1. 27)되기까지 20여일간 교육부장관직이 공석상태였으며, 이 기간동안 교육공무원법중개정법률 등 5건의 공포안(2005. 1. 27 공포)과 유아교육법시행령(2005. 1. 29 공포)이 교육인적자원부장관의 부서 없이 공포되었다.   법률안이나 결산안 등 국회제출 문서의 경우와는 달리 법률 및 대통령령의 공포는 국무총리나 관계국무위원의 부서 없이 행하여진 사례가 그간 수차례 있었던 것을 알 수 있다. 18) 교육부장관의 부서 없이 공포하였기 때문에 2005년 1월 27일자 관보의 해당 법령부분중 국무위원의 성명란이 공란으로 남아 있다. 19) 헌법 제53조제1항 : 국회에서 의결된 법률안은 정부에 이송되어 15일 이내에 대통령이 공포한다. 20) 제헌헌법(1948. 7. 17)과 제정국회법 등 1948년 행정부가 구성되기 전에 국회에서 의결된 법률안의 경우에는 국회의장이 공포하였으나 그 이후로는 국회의장이 공포한 사례가 없다(林松鶴 외, 前揭書, 221면). 21)정부조직법 제26조제2항 본문의 규정은, 행정각부에 장관 1인과 차관 1인을 두되, 장관은 국무위원으로 보하고, 차관은 정무직으로 한다라고 하여 장관과 국무위원은 다른 개념임을 분명히 하고 있다.   특히 법률공포안의 경우에는 국무총리나 국무위원의 부서가 불가능하다는 이유로 공포를 미루게 되면 헌법 제53조의 규정에 의한 공포기한 내에 공포할 수 없게 되어 국회의장이 공포해야 하는 초유의 사태가 발생할 수도 있을 것인데, 이러한 사실상의 문제를 고려해 본다면 위 사례와 같이 부서가 사실상 불가능한 경우에는 예외적으로 부서 없이 공포하는 것도 가능하다고 보아야 할 것이다. 4. 副署의 代行可能 與否   위 사례와 같이 부서가 현실적으로 불가능한 경우 이를 대행할 수 있는가가 문제될 수 있다. 이 문제에 관하여는 국무위원의 부서와 국무총리의 부서의 경우를 나누어 보기로 한다. 가. 國務委員의 副署   정부조직법 제7조제2항에 의하면, 차관은 그 기관의 장을 보좌하여 소관사무를 처리하고 소속공무원을 지휘·감독하는 한편, 그 기관의 장이 사고가 있을 때에는 그 직무를 대행하도록 되어 있다. 또한 정부조직법상 각 부(部)의 장관과 기획예산처의 장관은 각각 국무위원으로 보하도록 하고 있으므로, 국무위원인 장관이 사고가 있을 때에는 정부조직법 제7조제2항의 규정에 의하여 차관이 국무위원으로서의 직무를 대행할 수 있다는 견해가 있을 수 있다.   그러나 장관과 국무위원은 엄연히 구분되는 개념이다. 헌법 제94조가 행정각부의 장을 국무위원 중에서 임명하도록 하고 있는 것이나, 장관과 국무위원을 구분하여 규정하고 있는 정부조직법 제26조제2항, 국무위원이 국무회의에 출석하지 못할 경우 차관을 대리 출석할 수 있도록 하면서도 표결에는 참가할 수 없도록 하고 있는 국무회의규정 제7조의 규정 등을 보더라도 그러하다. 따라서 정부조직법 제7조제2항의 규정은 소관부처 장관으로서의 직무를 대행할 수 있다는 규정일 뿐 국무위원으로서의 직무를 대행할 수 있다는 근거규정은 아니라고 할 것이므로 국무위원의 부서를 소관부처의 차관이 대행할 수는 없을 것이다. 나. 國務總理의 副署   국무총리는 국무회의의 부의장으로서(헌법 제88조제3항) 국무회의의 의장인 대통령이 국무회의를 주재하지 않는 경우에는 의장인 대통령을 대신하여 국무회의를 주재한다. 국무총리의 부서를 대행할 수 있는가의 문제는 현행법상 명시적인 근거가 있으므로 크게 문제될 것이 없다 하겠다. 정부조직법 제22조에 의하면, 국무총리가 사고로 인하여 직무를 수행할 수 없을 때에는 재정경제부장관이 겸임하는 부총리, 교육인적자원부장관이 겸임하는 부총리, 과학기술부장관이 겸임하는 부총리의 순으로 그 직무를 대행하도록 하고 있으므로, 국무총리의 부서를 부총리 등이 대행하는 것이 가능할 것이다.  사례 5) 국무총리의 부서를 부총리가 대행한 사례 1   1984년 11월 1일 진의종 국무총리가 신병으로 입원함에 따라 당시 경제기획원장관이었던 신병현 부총리가 국무총리 직무대행(직무대행 부총리 신병현)의 자격으로 부동산등기법중개정법률안, 지방세법중개정법률공포안 등에 부서를 하여 법률안을 국회에 제출하거나 공포하였다. 사례 6) 국무총리의 부서를 부총리가 대행한 사례 2   2004년 5월 25일부터 6월 29일까지 고건 총리가 사임한 후 국무총리서리제도를 운영하지 않고, 당시 재정경제부장관이던 이헌재 부총리가 국무총리 직무대행(국무총리직무대행 부총리 겸 재정경제부장관 이헌재)의 자격으로 도로교통법시행령중개정령 등 대통령령 77건, 의장법중개정법률안 등 법률안 43건의 대통령재가문서에 부서를 하여 법률안을 국회에 제출하거나 법령을 공포하였다. Ⅳ. 關聯問題 1.국무위원이 공석(空席)인 경우의 국무회의 안건 제출   정부조직법 제12조제3항 및 제13조의 규정에 의하면, 국무위원은 의장에게 의안을 제출할 수 있도록 되어 있고, 국무회의에 배석하는 국무조정실장·법제처장·국정홍보처장·국가보훈처장 등은 국무총리에게 의안의 제출을 건의할 수 있도록 되어 있다. 즉, 국무회의 의장인 대통령, 부의장인 국무총리와 국무위원 외에는 국무회의에 의안을 제출할 수 없다는 얘기가 된다.   관계국무위원이 국무회의에 의안을 제출하는 행위는 단순히 소관부처만의 문제가 아니다. 관계국무위원이 국무회의에 의안을 제출하는 것으로부터 비로소 행정각부를 통할하는 대통령의 행위가 공식적으로 시작된다는 점에서 큰 의미가 있다고 보아야 할 것이다. 따라서 관계국무위원이 공석이라는 이유로 그 부처의 법령안 등을 국무회의에 상정될 수 없다는 논리는 결과적으로 앞서 살펴본 이유에서와 마찬가지로 대통령의 행위를 부당하게 제한하는 것으로서 헌법의 취지에 맞지 않게 되는 문제가 있다.   그렇다면 의안의 제출을 누군가가 대신하여야 할 것인데, 국무회의에의 의안의 제출은 대통령, 국무총리 또는 국무위원만이 할 수 있는 것이고, 앞서 언급한 바와 같이 장관과 국무위원은 구분되는 개념으로서 해당 부처의 차관이 할 수도 없으므로 국무회의의 서무 역할을 수행(정부조직법 제34조제1항)하는 행정자치부장관이 대신하여 의안을 제출하는 것이 가장 자연스러울 것이다.  사례 7) 행정자치부장관이 타 부처소관의 법령안을 국무회의에 제출한 사 례   보건복지부장관이 공석인 상황에서 행정자치부장관이 보건복지부소관인 혈액관리법 일부개정법률안 및 아동복지법 시행령 일부개정령안을 2006년 1월 3일 제1회 국무회의에, 전염병예방법시행령 일부개정령안을 2006년 1월 10일 제2회 국무회의에 각각 제출하였다.  사례 8) 행정자치부장관이 국무총리 대신 법령안을 국무회의에 제출한 사 례   국무총리가 공석인 상황에서 법제처 소관 안건인 법률공포안(자연재해대책법중개정법률 공포안)을 행정자치부장관이 국무회의(2002. 9. 4)에 제출하였다. 2. 예외적인 부서 사례 22)오영교 행정자치부장관이 법령안을 제출하였다. 제  출  자 국무위원  오 영 교 (보건복지부 소관) 23) 장대환 국무총리서리에 대한 국회의 임명동의안이 부결되어 당일 국무총리서리가 사임한 후 신임 김석수 국무총리가 임명될 때까지 국무총리가 공석이었다. 24) 당시 허성관 행정자치부장관이 국무총리를 대신하여 법률공포안을 제출하였다. 제  출  자 국무위원  허 성 관 (법제처 소관)   앞에서도 잠깐 언급한 바 있지만 헌법 제94조는 행정각부의 장은 국무위원 중에서 임명하도록 하고 있으므로 모든 행정각부의 장은 국무위원이어야 한다는 결론에 이르게 된다. 부서제도의 운영에 있어서 가장 이상적인 형태는 그 소관사항에 관하여 실질적인 책임이 있는 자가 부서할 수 있도록 넓은 의미에서의 행정각부의 장을 모두 국무위원으로 보하도록 하는 것이다.   그러나 정부조직법은 국무위원으로 보하는 행정각부의 장을 각 부(部)와 기획예산처의 장관으로만 제한하고 있어 부서제도의 이상론과는 거리가 있으며 헌법 제94조의 규정과도 불일치하는 것처럼 보인다.   어쨌든 중앙행정기관이면서도 그 장(長)이 국무위원이 아닌 기관의 소관 법률안 등에 관하여는 행정자치부장관이, 헌법재판소와 대법원소관의 법률안 등에 관하여는 법무부장관이 각각 관계국무위원으로서 부서하고 있다는 점을 염두해 두어야 할 것이다. 25) ‘행정각부(行政各部)’의 의미를 좁게 해석하여 ‘부(部)’로만 한정하더라도 기획예산처에 장관을 두고 국무위원으로 보하도록 하고 있는 것을 고려해 보면 정부조직법이 행정각부의 의미를 협의로 해석하고 있다고 보이지 않는다. 3. 공동부서   관계국무위원의 부서는 앞에서 언급한 의미 외에도 법령의 집행을 담당하고 있는 소관 부처 장관으로서 집행에 대한 책임을 지겠다는 의미로도 해석할 수 있다. 따라서 법령의 내용이 여러 부처와 관련되는 경우에는 하위법령의 제·개정 및 집행에 있어서의 권한과 책임을 명확하게 하기 위하여 관계국무위원 모두의 부서를 받아야 한다.   정부입법으로 국회에 제출되는 법률안의 경우에는 국무회의에 당해 법률안이 상정될 당시 이미 제출자가 공동명의로 되어 있으므로 이후 국회에서 법률이 의결되어 정부로 이송되더라도 당초 국무회의에 공동제출자로 기록된 국무위원이 공동부서를 하면 된다.   그러나 의원입법으로 국회에서 의결되어 정부로 이송된 법률안의 경우에는 내용상 그 소관이 명확한 경우를 제외하고는 관계국무위원을 정하는데 다소 어려움이 있을 수 있다. 이 경우에는 일차적으로 당해 법률안이 어느 상임위원회에서 의결된 것인지를 기준으로 판단하되 내용상 관련되는 부처가 있는 경우에는 즉시 해당 부처와 협의하여 관계국무위원으로서 부서할 것인지 여부를 협의하여야 한다.   2006년 2월 17일 정부로 이송되어 3월 3일 공포된 ｢주한미군 공여구역주변지역 지원 등에 관한 법률｣은 공동부서의 대표적인 사례라고 볼 수 있는데, 동 법률은 내용상 행정자치부를 비롯하여 교육인적자원부, 국방부, 문화관광부, 산업자원부, 보건복지부, 환경부, 노동부, 건설교통부가 관련되어 있으며, 이에 따라 해당 국무위원 모두가 관계국무위원으로서 부서하였다. Ⅴ. 맺음말   헌정사상 9차례의 헌법개정이 있었으나 1948년 제정헌법 이래 부서제도에 관한 헌법조항은 지금까지 변함없이 유지되어 오고 있다. 이는 우리 헌법이 부서제도를 대통령의 권한행사에 있어서 중요한 요건으로서 인식하고 있으며, 적어도 이념적으로는 다수 학설이 제시하고 있는 것과 같이 대통령의 전제를 방지하고, 국무총리 및 관계국무위원의 권한과 책임을 명확히 하기 위한 제도적 장치로서의 가치를 인정하여 왔다는 점을 부인할 수는 없을 것이다. ※ 게재된 내용은 필자의 개인적인 견해이며 법제처의 공식 견해를 나타내는 것은 아닙니다.   그러나 법제실무적 관점에서는 부서제도의 이러한 이념적 측면보다는 예외적인 상황에서 가장 헌법조화적으로 제도를 운영하기 위한 방안을 모색하는 것이 더 큰 관심사가 될 수밖에 없다. 최근에는 5·31 지방선거에 출마하기로 예정된 일부 국무위원들이 후임 장관 임명 전에 사퇴할 것으 로 예상됨에 따라 연초 제기되었던 문제점이 다시 반복될 가능성이 높다. 그리고 앞서 언급한 바와 같이 국무위원에 대한 인사청문제도가 계속 유지되는 한 이와 같은 상황은 앞으로도 계속 발생할 것으로 예상된다.   정부의 법제총괄기관으로서 법제처는 관련규정이 불충분한 상황 하에서 이와 같은 예외적인 상황에 가장 합리적으로 대처할 수 있는 방안을 검토하고, 상황별 대응방안을 매뉴얼화 함으로써 관계기관에 지침을 제공할 수 있어야 할 것이다.