법제처 로고

公務員任命에 대한 國會의 關與 金 承 烈 Ⅰ. 머리말 Ⅱ. 積極的인 立場 가. 根 據 나. 批 判 Ⅲ. 消極的인 立場 가. 根 據 나. 批 判 Ⅳ. 맺는말 Ⅰ. 머리말 일반적으로 三權分立制度로 대표되는 國家의 權力分立制度는 國家權力을 立法權·司法權·行政權으로 분리하고 相互牽制와 均衡을 통하여 權力의 濫用을 방지하려는 것으로서, 國會의 政府에 대한 批判·監視機能은 이러한 牽制를 위한 역할에 해당하는 것이며, 이는 國家의 政府形態에 따라서 다르다. 大統領制國家에 있어서는 國會와 政府는 비교적 엄격히 분리되어 國會의 政府에 대한 牽制機能은 비교적 消極的이나, 議院內閣制國家에 있어서는 政府의 成立과 存續이 國會에 의존하고 있으므로 國會의 政府에 대한 牽制機能은 한층 강한 것이 일반적이다. 우리나라는 大統領制를 채택하고 있으므로 國會와 政府는 엄격히 분리된다. 다만, 國民代表機關으로서의 國會의 批判·監視機能으로서 國會의 對政府 牽制權限을 憲法이 인정하고 있다. 憲法이 정하고 있는 이러한 對政府牽制는 國務總理任命등 政府人事의 同意, 彈劾訴追, 國務委員의 解任建議, 戒嚴의 解除要求, 緊急命令·緊急財政 經濟處分·命令의 승인, 중요한 條約의 체결·批准 同意, 國務總理등의 國會出席 및 質問, 國政監査·調査등을 들 수 있다. 이중에서 國務總理任命등 人事에 대한 國會의 同意權은 國會에 重要國家機關의 구성에 참여할 수 있는 權限을 부여한 것으로서, 憲法은 憲法裁判所의 一部 裁判官 選出, 中央選擧管理委員會의 一部 委員 選出, 大法院長 및 大法官 任命同意, 監査院長 任命同意 및 國務總理任命同意의 權限을 國會에 부여하고 있다. 특히 國務總理에 대한 任命同意權은 行政權을 행사하는 國務總理의 任命에 대하여 國會가 關與함으로써 간접적이나마 國會가 行政政策에 미리 참여하고 批判하기 위한 의미를 지닌다고 할 수 있다. 그런데 憲法에서 정하고 있지 아니한 政府人事, 이를테면 國務委員·次官등이나 최근 野黨의 單一案으로 채택된 警察法案에서의 警察委員會의 委員등에 대한 大統領의 任命權에 대하여 國會의 同意 내지 추천등의 關與를 인정할 수 있을 것인가가 문제되고 있다. 이는 第13代國會가 이른바 與小野大가 됨에 따라 野黨의 입김이 세어지게 되고 國會의 政府에 대한 牽制機能 强化를 要求함에 기인하는 것이다. 이제는 오히려 與黨 單獨으로는 過半數에 이르지 아니하여 상당한 제약을 받게 되었으며, 종전과는 달리 野黨이 提案하는 각종 法律案이 통과되는 등 政府에 대한 國會의 牽制機能이 한층 강화되면서 行政府의 權限에 대하여 國會의 牽制 내지 關與를 憲法이 정하고 있는 정도를 넘어 國會의 權限을 인정할 수 있을 것인가의 문제라고 할 수 있다. 여기서는 大統領의 公務員 任命에 대하여 憲法에서 規定하고 있지 아니한 경우에도 法律로 國會의 關與를 인정할 수 있을 것인지에 대하여 살펴보기로 한다. Ⅱ. 積極的인 立場 가. 根 據 公務員의 任命權은 行政府의 首班인 大統領이 가지는 것이지만, 이에 대하여 國會의 同意 내지 추천을 거치도록 法律로 規定할 수 있다는 立場이다. 公務員의 任命에대한 國會의 關與를 憲法에서 직접 明示하지 아니한 경우에도 法律로 이를 정할 수 있다는 것이다. 이는 憲法에서 大統領은 憲法과 法律이 정하는 바에 의하여 公務員을 任命하도록 하고 있으므로(제78조), 憲法뿐 아니라 法律로 公務員任命에 대하여 規定할 수 있으며, 따라서 公務員任命에 대하여 法律에 國會의 關與를 規定하면 大統領은 그 制約을 받을 수 밖에 없다는 것이다. 이러한 立場을 뒷받침할 수 있는 것으로서는 ○ 現行 軍人事法에서 元師의 任命은 國會의 同意로 大統領이 任命하도록 하고 있고(同法 제27조). ○ 종전의 監察委員會法(주석1)에서도 監察委員長은 民議院의 同意로 國務總理가 任命하도록 하고 있으며(同法 제5조). ○ 美國은 大統領制國家이지만 大統領의 高位公務員 任命에 上院의 同意를 要하도록 하고 있는 것을 들 수 있다. 나. 批 判 ○ 現行 軍人事法에서 元師任命에 대한 國會의 同意權을 규정하고 있는 것은 사실이나 1962年 軍人事法이 制定되기 전에는 正規軍人身分令에 의하여 大統領이 國務會議의 審議를 거쳐 任命하도록 하던 것(주석2)을 軍人事法의 制定으로 元師는 國家再建最高會議가 任命하고 大統領이 확인하도록 하였던 것인 바 당시의 國家再建最高會議는 단순한 立法機關이 아니라 行政機關·司法機關을 통괄하는 最高統治機關이었기 때문에 당시로서는 전혀 문제가 없던 것이었다고 하겠으며, 그후 1963年 民政移讓 직전에 國家再建最高會議가 軍人事法을 改正하여 元師는 國會의 同意를 거쳐 大統領이 任命하도록 하여 그 規定이 지금까지 施行되고 있으나, 이는 당시의 民政移讓으로 國會가 구성되고 國家再建最高會議가 행사하던 立法權을 國會가 가지게 됨에 따라 軍人事法상의 "國家再建最高會議"라는 用語를 단순히 기계적으로 "國會"로 정리하는 과정에서 이러한 立法이 이루어지게 되었다고 볼수 있으며 이제까지 우리나라에서 元師任命의 事例가 한번도 없어 그 規定이 실제적인 문제가 되고 있지 아니하고 있을 뿐만 아니라 元師는 장교계급의 하나로서 그 자체가 特定의 職位를 의미하는 것이 아니므로 大統領의 公務員任命에 대한 國會의 關與의 本質的인 문제가 아니라고 할 수 있다. ○ 또한 1961年 監察委員會法에서 民議院의 監察委員長에 대한 任命同意權은 당시의 우리 政府形態가 議院內閣制이었으므로 문제가 없었으며, 大統領制인 지금에 있어서는 法律로 公務員任命에 대한 國會의 關與를 規定할 수 있다고 뒷받침할만한 根據價値가 없다고 할 것이다. ○ 한편 우리와 같은 大統領制國家인 美國에서 一部 公務員의 任命에 대하여 上院의 同意를 거치도록 하고 있으나 美國 憲法은 우리 憲法과는 달리 이를 明文으로 規定(주석3)하고 있으므로 우리나라에 있어서는 美國의 例가 참고될 수 없을 것이다. Ⅲ. 消極的인 立場 가. 根 據 우리 憲法은 엄격한 三權分立의 大統領制를 規定하고 있고 行政權은 大統領을 首班으로 하는 行政權에 속하도록 되어 있으며 大統領의 行政權의 장악에 있어서 가장 중요한 權限이 公務員의 任用權이라는 점에서 이에대하여 國會가 關與한다는 것은 三權分立의 原則에 反하는 行政權의 關與라 할 것이고 憲法이 정하는 각종 任命同意權은 특별히 憲法에서 인정한 것으로 보아야 할 것이며, 憲法이 정하고 있지 아니한 公務員任命에 대한 國會의 關與는 인정될 수 없다고 보는 立場이다. ○ 積極的인 立場에서 보면 國務委員을 비롯한 모든 公務員에 대한 任命同意權을 法律로 國會에 부여할 수 있다는 것이 되어 公務員任命에 대한 國會의 關與限界가 없고, ○ 沿革的으로도 이러한 見地에서 이제까지 大統領制 政府形態下에서는 憲法외에 法律로 公務員의 任命에 대하여 國會의 關與를 인정하지 않고 있으며, 公務員의 任命에 대한 國會의 關與를 정하는 法律案에 대하여는 大統領의 拒否權을 행사하였던 것이다. 참고로 拒否權 行使의 事例를 구체적으로 살펴보면 첫째, 1950.9.29 國會에서 議決된 부역행위 특별처리법안에 대하여 同法案의 내용중 檢察機關으로서의 審査委員會를 立法機關인 國會가 任命 또는 추천하는 者로 組織하게 하는 것은 國會의 檢察機關에 대한 간접적 關與로서 이는 三權分立의 憲法精神에 위배된다는 이유로 還付 拒否하였다(주석4). 둘째, 1951.9.4 國會에서 議決된 政府組織法中改正法律案에서 大統領의 政務官 任命에 國會의 승인을 要하도록 한 바, 당시 憲法規定상 大統領의 公務員 任命權行使에 있어서 國會의 승인을 요하도록 한 것은 大法院長과 國務總理의 任命뿐인데 政務官 任命에 國會의 승인을 요구한 것은 憲法에 보장된 大統領의 權限에 대한 중대한 제한인 것이고 政務官을 國會議員중에서 任命하도록 한 것은 三權分立을 기초로 하는 憲法精神에 배치된다는 이유로 同法案을 還付 拒否하였다(주석5). 나. 批 判 公務員의 任用權은 大統領에게 있지만 大統領은 憲法과 法律이 정하는 바에 의하여 公務員을 任命하도록 하고 있으므로(헌법 제78조), 法律로써 公務員의 任命에 대한 制約을 정할 수 있으며, 따라서 法律로써 公務員의 任命에 있어서 國會가 미리 關與할 수 있도록 하는 것이 憲法에 위배되는 것은 아니라고 하는 주장도 있을 수 있다. 한편 公務員의 任命에 대한 國會의 關與를 規定한 法律案은 政府가 拒否權을 행사한 것이 사실이나, 앞에서 본 事例에서 부역행위특별처리법안은 國會에서 再議決되어 法律로 公布되었으며, 또한 政府組織法中改正法律案은 政府가 이를 公布하지는 아니하였으나 國會에서 法律로 확정되었음을 議決하였던 것인 바, 이렇게 볼 때 大統領制下에 있어서도 法律로써 公務員의 任命에 대한 國會의 關與를 規定한 立法事例가 있었던 것이며, 새삼스럽게 이를 論議할 여지가 없다고 볼 수도 있다. 그러나 부역행위특별처리법의 관련규정은 시행하지도 않고 同法을 改正하여 그 규정을 削除하였으며(주석6) 政府組織法中改正法律은 公布하지 않았을 뿐 아니라 國會에서 法律로 확정되었다고 議決한 이유가 同法律案이 大統領 아닌 國務總理의 이름으로 拒否되었고 憲法上의 期限도 넘었다는 것이며, 이는 同法律案 內容과는 관계없는 것이어서 同法律案이 憲法精神에 부합하는가 하는 것에 참고가 될 수는 없을 것이다. Ⅳ. 맺 는 말 憲法 第78條에서 大統領은 憲法과 法律이 정하는 바에 의하여 公務員을 任命하도록 한 것은 憲法의 規定이 있는 것은 憲法에 의하고 따라서 憲法에 규정된 것은 法律로써 이를 제한하지 못한다고 해석하여야 할 것이고(주석7) 公務員의 任命에 대하여 國會의 關與를 인정하는 憲法의 規定이 따로 있음에도 이러한 規定의 適用對象이 아닌 公務員의 任命에 대하여 法律로써 國會의 關與를 정하는 制約規定을 둘 수는 없다고 하겠다. 다시 말해서 우리 憲法은 三權分立의 大統領制 政府形態를 취하고 있으므로 公務員의 任命權은 大統領에게 있고 國會가 이에 關與하도록 하여 이를 制約하는 것은 憲法에 직접 근거가 없이는 곤란하다 할 것이다. 特定한 公務員의 任命에 대하여 同意등의 國會의 關與를 정하고 있는 憲法規定은 例外規定이며, 이러한 規定을 憲法上 직접 근거없이 法律로써 정할 수는 없다고 할 것이다(주석8). 여기서 '法律이 정하는 바에 의하여'라고 함은 公務員의 資格과 任命節次등을 정한다는 것이며, 따라서 大統領이 公務員을 任命함에 있어서는 法律이 정하는 資格을 가진 者 예를 들면 檢事, 敎育公務員등과 같이 法律로 일정한 資格을 정한 경우에 그 요건에 충족되는 사람만을 任命할 수 있으며 또한 國家公務員法등 각종 公務員에 관한 法律에서 정한 任命節次에 따라 任用權을 행사한다는 뜻으로 새겨야 할 것이다. 行政府의 首班으로 國家의 行政權을 책임지고 있는 大統領은 복잡다기한 行政을 모두 직접 수행하는 것이 아니라 상당부분 人事權을 통하여 수행한다고 할 것인 바, 憲法上 직접적인 근거없이 大統領에게 형식적인 人事權만을 가지게 함으로써 大統領의 人事權을 制約하는 내용의 法律은 결과적으로 行政權 자체를 제약하는 것이 되어 大統領制를 채택하고 있는 우리 憲法精神에 어긋나는 것이라고 할 수 있기 때문이다. 구체적으로 野黨에서 주장하고 있는 문제를 살펴보더라도, 野黨이 제안한 警察法案은 委員會의 구성에 국회가 관여하고 地方警察을 창설하는 것으로 이는 日本의 警察法을 참고로 하여 기초된 것으로 볼 것인 바, 日本은 議院內閣制를 택하고 있어 公安委員會를 포함한 行政府의 구성에 의회가 관여하는 것은 문제가 될 수 없을 것이나 우리나라는 大統領制를 택하고 있어 국회가 행정부의 구성에 관여하는 것은 憲法上 明文의 근거가 있는 경우에 한한다 할 것이다. 즉 憲法의 직접적인 규정없이 국회가 大統領의 公務員任用權에 관여하는 것은 三權分立의 原則에 어긋나는 것이라고 하겠으며, 국회는 憲法 第65條第1項에 따라 大統領, 國務總理, 監査院長등 憲法에서 직접 규정하는 公務員외에 法律에서 추가로 정하는 공무원에 대하여도 彈劾訴追를 할 수 있도록 하고 있으므로 국회는 이를 통하여 간접적으로 行政府의 人事에 관여할 수 있울 뿐이라 하겠다. 한편 최근 改正된 放送法에서는 放送委員會의 委員 12人을 大統領이 任命하되 4인을 國會議長이, 4人을 大法院長이 추천하도록 하고 있는바, 放送委員會는 國家機關이라 할 수 없으므로 이를 참고로 할 수 있는 것은 아니라 하겠다. (第1局 行政事務官) 參考 1) 監察委員會法은 1961年에 制定되어 1963年에 廢止되었음. 參考 2) 正規軍人身分令(大統領令 第845號, 1953.12.4 ※ 軍人事法으로 廢止됨). 제3조 장교는 장관·영관·위관으로 구분하고, 장관은 원수·대장·중장·소장·준장………으로 한다. 제13조 장교 및 준사관의 진급은 참모총장의 제청으로 국방부장관이 행한다. 단, 장관급 장교의 진급은 참모총장의 추천에 의하여 국방부장관의 제청으로 국무회의의 심의를 거쳐 대통령이 행한다. 參考 3) 美國憲法 제2조제2항(후단) 大統領은 大使 기타의 外交使節·領使·最高裁判所의 裁判官 및 이 憲法에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고 法律에 의하여 설치되는 기타의 모든 합중국 공무원을 지명하여 上院의 조언과 同意를 얻어 이를 任命한다. 다만, 합중국의회는 法律로써 下級公務員의 任命權을 大法院·裁判所 또는 各部 長官에게 委任할 수 있다. 參考 4) 이 法律案은 1950.11.13 國會의 再議에 붙인 결과 可決되어 1950.12.1(法律 제157호) 公布되었음. 參考 5) 이에 대하여 國會에서는 同法案의 拒否가 大統領 名義가 아닌 國務總理 名義로, 더구나 관련 國務委員의 副署없이 제출된 것은 憲法에 규정한 大統領의 法律案再議要求權으로 볼 수 없을 뿐 아니라 國會가 法案을 이송한 후 1개월여가 지나 法案 還付期限인 15日을 경과하였다는 이유로 同法案은 法律로 확정되었음을 可決하였던 것임. 그러나 政府에서는 이 法案을 끝내 公布하지 않았음. 參考 6) 1951.1.18(법률 제174호) 參考 7) 이러한 취지에서 1949.7.30 國會에서 議決된 法院組織法案의 내용중 "大法官의 任命 및 大法院長의 補職은 大法院長·大法官, 각 高等法院長으로 구성된 法官會議의 提請으로 大統領이 이를 행한다"는 것은 大法院長인 法官은 大統領이 任命하고 國會의 승인을 얻어야 한다는 憲法規定에 위배된다고 하여 政府는 國會에 이의 再議를 요구하였던 것인데 결국 修正議決되어 公布되었는바, 이는 大統領의 行政府人事權이 아니어서 行政權의 關與는 아니라고 할 수 있다. 參考 8) 우리 憲法의 改正沿革으로 볼 때 第2次 改正憲法에서는 "法律에 의하여 지정된 공무원의 임명"에 대하여 國會가 認准權을 가지도록 하였으나 (同憲法 제42조의2) 第3次 改正憲法이래 이러한 規定은 削除되었는바, 이것을 憲法의 規定없는 國會의 關與權을 否定하는 근거로 볼 수 있다.