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日本의 公益法人制度④ 李 相 暉 +------------------------------ -----------------------------------+ | 一. 公益法人制度의 沿革 다. 運營에 관한 基準 | | 二. 公益法人制의 現況과 理想 (1) 事業 | | 三. 公益法人의 稅制 (2) 機關 | | (이상 제179호∼제181호 게재) (3) 財務·會計 | | 四. 公益法人의 指導監督에 관한 基準 라. 기타의 基準 | | 1. 槪說 4. 맺는말 | | 2. 公益法人行政의 推移와 現況 5. 資料 | | 가. 行政推移 ① 「公益法人行政의 推進에 대하여」 | | 나. 行政現況 ② 「公益法人의 運營에 관한 指導監督| | 3. 指導監督에 관한 각종基準 基準」 | | 가. 槪要 (이상 이번호 게재) | | 나. 設立에 관한 基準 五. 公益法人의 役割과 課題 | +--------------------------------------------------------------------------+ 四. 公益法人의 指導監督에 관한 基準 1. 槪說 昨年 7月에 公益法人指導監督連絡會議는 「公益法人의 운영에 관한 指導監督基準」을 制定하였다. 이로서 各府省廳, 都道府縣(이하 各官廳이라 한다)은 앞으로 이 基準의 취지에 따라 所管 公益法人에 대하여 적정한 指導監督을 하게 될 것이다. 公益法人의 指導監督에 관한 基準으로는 이미 「公益法人設立許可審査基準」, 「公益法人會計基準」, 「休眠法人의 整理에 관한 統一的 基準」이 制定되어 있으므로 이들 基準 및 基準에 의한 要領 등을 합하면 公益 法人의 設立과 운영에 관하여 各官廳이 統一的 指導監督을 하는데 필요한 基本的인 方針은 거의 整備되었다고 할 수 있다. 한편 1985年 9月에 總務廳이 公益法人의 指導監督에 관한 行政監事結果를 기초로 「勸告」를 한 바 있는데 거기에 指摘된 문제점에 대하여도 이번 基準의 制定으로 몇가지 特定事項을 제외하고는 그 對應措置가 강구되었다고 할 수 있다. 여기서는 公益法人行政의 推移와 現況을 살펴보고 公益法人의 운영에 관한 指導監督을 중심으로 각종 基準의 槪要를 解說하고자 한다. 2. 公益法人行政의 推移와 現況 가. 公益法人行政의 推移 (1)民法制定과 主務官廳의 監督 日本民法은 1896年 4月에 制定되었다. 이 法은 그 第1編第2章第33條에서 第84條의 2까지에 法人의 設立, 管理, 解散, 罰則에 관하여 規定하고 있다. 특히 第34條는 「祭祀 宗敎 慈善 學術 技藝 기타 公益에 관한 社團 또는 財團으로서 營利를 目的으로 하지 않는 것은 主務官廳의 許可를 얻어 이를 法人으로 할 수 있다」고 規定하여 公益法人의 定義와 그 設立要件을 제시하고 있다. 다만, 이 가운데 宗敎, 學校, 社會福祉, 醫療에 관한 法人에 대하여는 각각 特別法이 制定되어 民法에서 獨立하고 있으므로 이들은 廣義의 公益法人에는 포함되지만, 보통 公益法人이라고 할 때에는 民法에 規定된 法人만을 指稱하므로 여기서는 제외되는 것이다. 그런데 이들 民法의 規定은 制定當時의 社會政勢를 반영하여 극히 간단하게 되어 있다. 그리고 이 法에 의한 各省의 規則도 明治에서 昭和初期에는 設立申請, 登記, 事業報告, 提出書類의 經由官廳등을 規定한 4個내지 6個條에 불과하였다. 한편 당시의 法人設立 狀況을 살펴보면 中央과 地方을 통틀어 現存하는 公益法人중에서 明治와 大正時代에 設立된 것은 약 7百個이고 昭和 1年에서 20年까지에 設立된 것은 약 1千個에 달한다. (2)主務官廳의 權限委任 1930年代의 日本은 점차 戰時體制가 强化되었는데 이에 따라 많은 企業이 産業別 또는 地域單位로 하여 少數의 會社 또는 團體로 統廢合되었다 그때에 公益法人制度가 이용되어 國策的인 公益法人이 設立되기도 하였다. 戰局이 急迫하게 되던 1943年 3月에 「許可認可等臨時措置法」이 制定되었다. 그 第1項(이 法은 項 體制로 되어 있다)은 「大東亞戰爭에 즈음하여 行政簡素化가 필요할 때에는 勅令이 정하는 바에 따라 法律에 의하여 許可, 認可, 申告, 보고가 필요한 사항에 대하여 다음에 계시한 措置를 할 수 있다.」고 規定함으로써 大幅的으로 行政的 措置를 廢止·省略하였다. 그리고 同項 第5號는 「甲 行政廳 또는 그 官吏의 職權을 乙 行政廳을 또는 그 官吏로 하여금 행사하게 할 수 있다」고 하여 節次의 簡素化를 기하고 있다. 이 法의 施行으로 1944年 5月에 勅令이 公布되었는데 그 第4條에는 中央官廳의 認·許可 職權을 地方長官(오늘의 都道府縣知事)에게 委任하도록 되어 있다. 다만, 위의 勅令을 施行하기 위하여 制定된 施行規則(各 府省令)에는 目的事業이 2개이상의 都道府縣에 걸쳐있는 法人의 認·許可는 各府省大臣의 許可를 받도록 規定되어 있다. 이리하여 2縣이상 또는 全國的인 規模로 事業을 하는 公益法人은 그 事業을 所掌하는 府省大臣이 所管하고, 法人의 事業範圍가 1都道府縣에 限定되어 있는 것은 당해 都道府縣知事(다만, 敎養, 文化, 스포츠에 관한 事業을 행하는 法人은 敎育委員會)가 所管하며 또 特定事業(財務, 稅務, 運輸., 郵政, 電波, 勞動등)에 관하여 1地方의 범위에서 事業하는 法人은 그 地方支分部局長이 所管하게 되었다. (3)公益法人의 增加와 監督强化 1945年 終戰直後에는 戰前, 戰中의 國策이나 戰爭遂行을 目的으로 設立된 많은 公益法人이 解散하거나 目的 또는 事業을 變更하게 되었다. 한편 法人의 監督官廳인 各省이 再編成됨으로써 所掌事務도 變更되어 指導監督體制는 混亂이 加重되었다. 더구나 인프레이션과 稅制改革등으로 公益活動은 더욱 沈滯되었다. 1950年代의 중엽에 접어들면서 好況局面을 맞은 日本 經濟는 成長을 거듭하게 되었다. 이에 따라 公益法人의 設立과 活動이 활발하게 되고 이에 관한 監督事務도 늘어나서 各省은 戰前, 戰中에 制定된 規則을 改正하게 되었다. 1960年代의 高度經濟成長期에는 公益法人의 數가 急增하고 그 活動도 多樣하게 되었다. 이에 따라 개중에는 公益法人에 대한 社會的 信用이나 稅制上의 優待措置를 惡用하는 不祥事도 발생하게 되었다. 그래서 政府는 公益法人의 實態를 調査하게 되었으며 1967年 10月에 內閣官房長官이 各府省에 대하여「公益法人에 대한 監督의 强化」를 指示하기에 이르렀다. 그리고 1971年 12月에는 行政管理廳(現總務廳)이 「公益法人의 指導監督에 관한 行政監事結果에 의거한 勸告」를 각 省廳에 시달한 바 있었다. 이 勸告의 내용은 公益法人의 設立許可 및 會計基準의 設定, 檢査의 實施, 休眠·不良法人의 整理등 公益法人行政에 관한 統一的이고 拔本的인 改善을 지향하는 全般的인 것이었다. 政府는 이 勸告에 따라 「公益法人監督事務連絡協議會」를 設置하고 監督事務의 統一的인 改善에 관하여 協議를 하도록 하였다. 그리고 政府는 公益法人設立許可審査基準, 會計基準의 作成을 비롯, 法人의 提出書類種類, 樣式의 統一, 管理台帳의 作成, 各省監督規則모델의 檢討등 公益法人指導監督行政을 統一的으로 改善하는 한편 各官廳을 통하여 이를 실시하는 體制를 整備하였다. 1970年代에는 73年末 오일쇼크를 계기로 低經濟成長時代에 접어들면서 國民의 欲求變化와 行政·財政·敎育등의 改革에 따라 公益活動도 종래와는 다른 양상을 나타내기 시작하였다. 收入展望이 흐리기 때문에 많은 法人이 收益事業의 比重을 높이게 됨으로써 營利企業과 競合하기에 이른 것이다. 또 公益法人에 대한 社會的인 信用과 輕減稅率에 着眼하여 休眠狀態의 法人이 賣買의 대상으로 惡用되는가 하면 特定人 또는 特定團體의 利益이나 節稅만을 노리게 되어 一部公益法人의 公益性·健全性에 문제가 생기게 되었다. 한편 行·財政改革의 進展에 따른 公的部門의 減少와 民間活動의 發揮라는 觀點에서 公益法人에의 期待는 더욱 커지고 그에 따른 責任도 무겁게 되었다. 그리하여 公益法人과 公益法人行政의 반성이 새로운 課題로 등장하게 된 것이다. 나. 公益法人行政의 現況 (1)公益法人의 數 최근의 統計에 의하면 公益法人의 槪數는 다음과 같다. +--------------+---------+---------+---------+ | | 計 | 社 團 | 財 團 | +--------------+---------+---------+---------+ | 府 省 | 4,700 | 2,000 | 2,700 | | 地方支分部局 | 1,300 | 1,100 | 200 | | 都道府縣知事 | 11,100 | 6,100 | 5,000 | | 同敎育委員會 | 3,800 | 900 | 2,900 | +--------------+---------+---------+---------+ | 合 計 | 20,900 | 10,100 | 10,800 | +--------------+---------+---------+---------+ 이 公益法人을 目的別로 분류하여 보면 敎育·文化關係가 가장 많고, 生活一般과 産業關係가 거의 同率로 그 다음을 차지하고 있다. 또 現存하는 약 2萬 1千個의 公益法人을 設立年代別로 구분하여 보면 1960年代에 약 30%가 設立되었으며 70年代에는 2.5%, 50年代와 40年代에 각각 20%정도로 設立되었다. (2)公益法人行政 公益法人의 監督에 대하여는 民法第67條에 「法人의 業務는 主務官廳의 監督에 속한다」고 規定되어 있고 同條第2項 및 第3項에 主務官廳은 「監督에 필요한 命令」, 「業務 및 財産狀況檢査」를 할 수 있다고 되어 있다. 또 第71條에는 主務官廳의 命令에 위반한 法人 또는 정당한 사유없이 계속 3年이상 事業을 하지 않는 休眠法人에 대하여는 設立許可를 取消할 수 있다고 規定되어 있다. 그리고 第84條에는 登記를 게을리하거나 文書에 부정한 기재를 한 理事 또는 監事에 대한 罰則이 規定되어 있다. 民法에서 主務官廳이라 함은 各府省大臣을 指稱한다. 그런데 前述한 바와 같이 一部省(法務, 郵政) 또는 一部省의 특정한 所管事務를 제외한 11府省大臣의 權限은 各都道府縣知事, 同敎育委員會, 一部地方支分部局長에게 廣範하게 委任되어 있다. 이들 각 官廳은 民法에 依據하여 省令·都道府縣規則을 規定하고 또 보다 구체적인 訓令·內規등을 制定하여 所管法人의 指導監督事務를 행하고 있는 것이다. (3)公益法人行政의 統一的 改善 各樣各色인 수많은 公益法人을 府省, 都道府縣등 多岐한 官廳들이 監督하고 있기 때문에 자칫하면 事務執行에 있어 濃淡이나 不均衡이 생기게 되는데 그 틈을 타고 일부 法人은 不祥事를 저지르고 있는 것이다. 1971年의 行政管理廳(現總務廳)勸告는 이러한 現實을 改善하고자 그 方向을 제시한 것인데 이 勸告를 계기로 하여 政府는 公益法人行政의 統一的 改善에 着手하게 된 것이다. 政府는 이를 위하여 內閣總理大臣官房管理室長이 主宰하고 各省廳의 擔當課長을 構成員으로 하는 「公益法人監督事務連絡協議會」를 設置하였다. 이 會議는 公益法人의 設立許可審査基準·會計基準에 대하여 合意하고, 勸告事項에 대한 改善措置를 協議하여 各官廳에서 이를 실시하도록 하는 것이 그 목적이다. 最近에는 臨時行政調査會와 同審議會의 答申에서 行政役割의 再檢討와 民間活力의 提高에 대한 方向이 제시되는 등 公益法人에 대한 認識과 期待가 높아가고 있다. 그러나 한편으로는 일부 公益法人의 不祥事가 國會에서 擧論되거나 新聞에 報道되는 등 적지 않게 발생하고 있는 실정이다. 政府는 이와 같은 狀況에 대응하여 公益法人에 대한 指導監督事務의 統一的 改善을 더욱 促進시켜 各府省의 事務가 보다 적정하게 실시되도록 할 필요성을 實感하게 되었다. 그리하여 1985年 6月에는 종전의 協議會를 폐지시키고 새로 總理府次長이 主宰하고 各省廳官房長이 構成員 이 되는 「公益法人指導監督連絡會議」를 設置하게 되었다. 또 監督事務에 관하여 調整이 필요할 때에는 總理府가 이를 담당하고, 公益法人制度에 관한 法令을 改正할 필요가 있을 때에는 法務省이 중심이 되어 이를 檢討한다는 등을 내용으로 하는 「事務次官等會議 合意」를 봄으로써 公益法人行政의 推進體制를 整備하기도 하였다. (4)公益法人의 指導監督에 관한 第2次 總務廳 勸告 總務廳은 公益法人의 指導監督에 관한 行政監事結果에 의거한 1971年의 第1次勸告(당시는 行政管理廳)에 이어 1985年 9月에는 第2次勸告를 하였다. 第1次勸告는 公益法人의 指導監督 全般에 걸친 綜合的인 것이었다. 이에 대하여 第2次勸告는 第1次勸告分중에서 실시가 불충분하다고 판단된 休眠法人의 整理促進에 관한 사항을 제외하면 公益法人 및 그行政의 보다 基本的인 문제에 관하여 그 改善方向을 제시하고 있다. 第2次勸告의 내용은 休眠法人의 整理促進, 中間法人制度의 創設檢討, 公益性의 向上, 指導監督方針의 明文化·統一化, 公益法人行政의 綜合調整 및 이에 필요한 調査·硏究의 실시 등으로 되어 있다. 公益法人指導監督連絡會議는 이 勸告에 따라 필요한 小委員會를 設置하고 「早速勸告各項目」에 대하여 檢討를 시작하였다. 그리하여 그 해 9月에는 休眠法人의 整理에 관한 統一基準과 그 會計基準을 改正하고 昨年 7月에는 指導監督基準을 決定하였다. 그리고 이들 基準에 대하여는 각 都道府縣에서도 실시하도록 關係府省事務次官의 共同文書로 통지하는 한편 都道府縣主務課長會議, 각 블럭會議에서 說明會를 갖는 등 그 弘報와 實施推進을 위하여 노력하고 있다. 따라서 第2次勸告에 관하여는 現在 法務省을 중심으로 檢討중에 있는 中間法人에 관한 사항을 제외하면 거의 그 對策이 강구되어 있으며 각 官廳에서도 정해진 基準에 따라 實施段階에 들어가 있는 셈이다. 3. 指導監督에 관한 각종 基準 가. 槪要 公益法人에 대한 指導監督의 根源은 民法 및 이에 의한 政令, 府省令이다. 그리고 多數官廳의 指導監督事務를 보다 統一的이고 원활하게 처리하기 위하여 각종 基準과 實務要綱이 이들 法令에 근거를 두고 작성되어 있다. 이중에서 1985年 6月이전에 작성된 것은 公益法人監督事務連絡協議會의 合意에 의한 것이며 그 이후에 작성된 것은 公益法人指導監督連絡會議의 決定 또는 同幹事會의 諒解에 의한 것이다. 이들 基準의 종류는 公益法人의 設立에 관한 것, 운영에 관한 것, 會計에 관한것, 休眠法人의 整理에 관한 것으로 大別되는데 그 槪要는 다음과 같다. 나 設立에 관한 基準 ①公益法人設立許可審査基準(72年 3月) ②公益法人設立許可申請書添付書類(72年 3月) 公益法人의 設立許可審査基準은 設立할 法人의 名稱, 目的, 事業, 資産, 會計, 機關에 관하여 각각 그 요건을 規定하고 있다. 당시(1972年)에는 「각 省廳合意事項」도 있었기 때문에 비교적 간단하게 그 方針을 제시하는데 불과하였다. 그래서 各官廳은 이것을 기본으로 하여 다시 구체적인 規定 또는 內規를 만들어 法人을 設立할 때에는 嚴密한 審査를 하였던 것이다. 最近에 公益法人은 그 社會的 評價가 높아지고 稅制上의 優待措置가 있기 때문에 新規設立이 늘어나고 있는 실정이다. 그러나 한편 官廳의 立場에서는 이미 많은 法人을 所管하고 있기 때문에 監督力이 미치지 않는데가 있을 뿐 아니라 所管法人중에는 事故를 일으키거나 休眠狀態에 있는 法人이 있기 때문에 이를 방지하기 위하여 法人의 新設에는 엄격한 姿勢를 취하고 있다. 設立을 審査할 때에는 事前設立相談이 중요한 일이다. 이 段階에서는 目的의 公益性, 事業의 永續性, 運營의 健全性을 확인하게 된다. 그 결과 法人을 設立할 필요성과 實現性이 인정된 때에는 ②의 「各官廳合意事項」에서 정한 12종류의 資料提出을 요구하게 된다. 이들 書類의 양식과 내용은 各官廳이 정하고 있는데 특히 定款과 寄附行爲에 대하여는 모델案을 만들어 두고 있다. 書類審査段階에서는 제출된 書類가 양식에 맞는지, 내용이 基準이나 內規에 적합한지를 檢討하게 된다. 특히 法人을 設立할 때 또는 數年後까지 法人의 財産 및 收入規模와 내용이 일정한 水準에 達할수 있겠는가 그리고 資産의 취득과 收入이 확실한가를 證據書類에 의하여 확인하게 된다. 다. 운영에 관한 基準 ①公益法人의 운영에 관한 指導監督基準(1986年 7月) ②公益法人의 운영에 관한 指導監督基準의 취급(檢討中) 民法은 公益法人의 운영에 대하여는 登記, 理事 및 監事, 社團法人의 總會에 관하여 規定하고 있을 뿐이다. 그리고 各官廳은 民法의 이들 規定을 실시하기 위하여 監督規制를 制定하고 있다. 이 規則에는 위의 民法規定에 관한 사항외에 事業計劃 및 收支豫算의 제출, 事業現況의 보고를 追加하여 規定하고 있다. 그러나 이와 같은 法律, 規則만으로 法人을 건전하게 운영하고 統一的으로 指導監督하기는 어려운 일이다. 그래서 法人 자신도 그 운영을 위한 體系的인 規範으로 定款 또는 寄附行爲 외에 會議開催·事務處理 등의 細則을 制定하고 있다. 그리고 官廳에서도 法令에 의한 구체적인 指導監督方法으로 要綱·要領등이 필요하게 된다. 그 내용은 所管法人의 現況調査實施, 管理台帳作成, 事業의 計劃, 豫算, 事業의 報告·決算審査등 經濟的인 事務에 관한 것과 定款變更審査, 立會檢査등 臨時的인 사항에 관한 것이 있다. 이와 같이 公益法人의 운영에 대하여는 民間團體로서의 自主性을 존중하고, 法人의 指導監督에 대하여는 民法의 規定에 의하여 各主務官廳에 委任되어 있었다. 그래서 總務廳報告에서도 指摘된 바와 같이 各主務官廳間에 指導監督의 方針이 區區하게 되고 더구나 受任廳인 都道府縣에서는 그 정도가 增幅되어 統一性을 잃게 되었던 것이다. 그리하여 이 勸告를 계기로 公益法人指導監督連絡會議는 약 10個月의 檢討를 거쳐 昨年 7月에 ①의 基準(資料② 參照)을 결정하고 9月에 各都道府縣에 通達하였던 것이다. 이 基準의 性格과 취급에 대하여는 그 前文에 「이 基準은 統一的이고 標準的인 基準을 제시한 것이므로 앞으로 各主務官廳은 그 취지에 따라 적정한 指導를 하여 나가야 할 것」이라고 되어 있다. 이 基準의 내용은 公益法人에 관한 여러 가지 狀況에 대응하여 事業에 관한 事項, 機關에 관한 事項, 財務·會計에 관한 事項으로 大別할 수 있다. 그런데 그 指導監督方針은 法人의 實態를 반영하여 다소 추상적으로 되어 있음은 부정할 수 없다. 따라서 各省廳은 각각 所管法人의 實態에 따라 보다 구체적인 取扱要領을 만들 필요가 있을 것이다. 總理府는 현재 所管法人에 대한 「基準」의 取扱 要領을 만드는 중에 있다. 그 要領은 所管法人에 대하여 즉시 일제히 適用하는 것이 아니라 먼저 努力目標를 정하여 順次的으로 그 實現을 指向하고 있는 것이다. 基準各項目의 基本趣旨는 다음과 같다. (1)事業 최근에 와서는 經濟成長이 鈍化되고 金利가 下落하는 추세에 있기 때문에 公益法人의 理想的 收入源인 財團法人의 基本財産運用所得이나 社團法人의 會員會費만으로는 法人을 운영하기가 어렵게 되었다. 그래서 公益事業의 經費를 마련한다는 명목으로 附隨的인 收益事業을 행하여 그 收入에 의존하는 法人이 늘어나고 있다. 이와 같이 收益事業의 실시는 부득이한 일이지만 이를 행함에 있어서는 公益事業과 均衡을 유지하여 社會的 信用을 잃지 않도록 다음과 같은 요건을 충실하게 이행하여야 할 것이다. (가)公益事業 公益事業의 比重이 낮은 法人은 公益事業을 적극적으로 실시하도록 하고 그 支出額은 當期支出合計額에서 收益事業費 기타 필요한 經費를 控除한 금액의 2분의 1이상으로 할 것이다. 收益을 隨伴하는 公益事業은 收支均衡을 도모하여야 한다. (나)收益事業 收益事業은 原則的으로 特別會計로 하고 資金, 任職員, 施設등에 관하여 一般會計 또는 公益事業을 壓迫하거나 지장을 초래하여서는 안된다. 收益事業의 規模는 總支出額의 2분의 1이하가 되도록 하고 또 收益事業에 의한 利益의 2분의 1이상은 公益事業에 사용하여야 한다. 收益事業의 業種은 風俗關聯營業, 高利代業, 投機業등 社會的인 信用을 훼손시킬 염려가 없는 事業이어야 한다. (다)營利企業의 設立 公益法人이 個別人格의 營利企業(子會社)을 設立하거나 旣存營利企業의 發行株式을 程度以上으로 취득하여 公益法人의 任員이 그 企業任員의 相當數를 차지하고 營利企業을 경영하는 것은 主務官廳이 監督할 수 없는 상태에서 公益法人이 間接的으로 營利事業을 하는 것이 되므로 일반적으로 바람직한 일이 아니다. 특히 그 營利企業을 2분의 1이상의 出資와 半數가 넘는 任員의 兼業에 의하여 實質的으로 支配하는 말하자 면 營利企業과 一體가 되어 營利를 追求하는 것은 허용될 수 없는 것이다. 그러나 昨今의 社會經濟的 與件으로 보아 公益法人도 널리 資金을 모아 經營效率을 높여서 公益事業을 널리 施行하겠다는 정당한 이유가 있는 경우에는 일정한 條件을 붙여 이를 인정하지 않을 수 없게 되었다. 여기서 條件이라 함은 營利企業과 一體라고 인정되는 상태가 되어서는 안된다는 것을 말하며 또 公益法人이 부수적으로 收益事業을 행하는 경우와 마찬가지로 營利企業에 대한 出資規模, 業種, 配當金使用, 기타 公益法人의 운영 및 公益事業에 지장을 주어서는 안된다는 것을 말한다. (2)機關 民法은 公益法人의 機關으로 理事에 대하여는 議決定數·代表權·代理등을 規定하고, 監事에 대하여는 그 設置를 選擇制로 하여 그 任務를 規定하고, 社團法人의 總會에 대하여는 그 종류·召集·議決·表決權등을 規定하고 있다. 그러나 이들 規定만으로는 近者의 公益法人을 건전하게 운영하기는 부족한 실정이다. 「基準」은 民法을 補充하는 事項과 評議員의 設置등 새로운 사항을 추가하고 있는데 이들의 내용을 요약하면 다음과 같다. (가)理事 및 理事會 理事의 定數는 6人이상 50人 이내로 하되 그 上下限의 幅이 크지 않도록 規定하고 있다.(例 : 20人 이상 30人 이내) 理事의 選任은 社團의 경우는 總會에서, 財團의 경우는 評議員會에서 행하고 理事會에서 理事를 選任하는 恣意性을 排除하도록 하였다. 理事중에서 特定企業이나 寄附者의 親族등 特定關係者가 法人을 支配하지 못하도록 그 比率을 3분의 1 이내로 하도록 되어있다. 또 民法에는 理事會의 設置에 관하여 특별한 規定이 없는데 「基準」에는 이를 必須機關으로 하고 그 成立 議決要件 召集節次등을 정관으로 정하도록 規定하고 있다. 理事會는 多數의 意思를 반영하여 公平한 結論을 얻을수 있게 운영하도록 하고 있다. (나)監事 民法은 監事의 設置를 法人에게 맡기고 있는데 그 중요성을 감안하여 「基準」은 이를 必須機關으로 하고 그 選任·任期등을 정관으로 정하도록 규정하고 있다. (다)評議員 및 評議員會 民法에는 評議員에 관한 規定은 없다. 따라서 各省監督規則에도 規定되어 있지 않을 뿐 아니라 登記事項으로 되어 있는 것도 아니다. 評議員에 대하여 公式으로 規定한 것은 1972年의 公益法人의 設立許可審査基準에 「評議員 總數의 相當部分이 同一親族으로 구성되지 않아야 한다」는 評議員會議 구성에 관한 注意事項에서 비롯되었다. 그래서 이에 대한 各官廳의 취급이 각기 달랐을 뿐 아니라 크게 중요성도 인정하지 않았다. 그러다가 1985年의 總務廳勸告에서 社團法人과 같은 總會가 없는 社團法人의 內部牽制組織으로서 評議員會의 필요성이 지적되었던 것이다. 이 「基準」은 理事·監事의 選任 및 法人의 重要事項에 대한 諮問機關으로서 原則的으로 評議員會를 두도록 하고 評議員은 理事會에서 選任하되 理事나 監事를 兼任하지 못하도록 정하였다. 그리고 評議員會에 대하여는 理事會의 規定을 가능한 한 準用하도록 하였다. 評議員 및 評議員會는 최근에 들어 비교적 많은 法人이 名目的으로 設置하고 있는데 實質的인 機能을 발휘하도록 운영하여야 할 것이다. (3)財務·會計 公益法人의 會計處理에 대하여는 1972年에 制定한 公益法人會計基準을 適用하고 있다. 資産의 管理運用에 대하여 살펴보면 基本財産을 運用할 경우에는 우선 元本이 保證되고 常識的인 運用益 또는 利用價値가 있어야 한다. 따라서 減價되거나 利率이 낮거나 利用價値가 발생하지 않거나 回收困難의 염려가 있는 방법으로 運用하는 것은 부적당한 것이 된다. 運用財産중에서 당분간 사용할 豫定이 없는 財産을 運用할 경우에는 리스크가 적고 최대의 運用益을 얻을 수 있는 방법을 택하여야 한다. 따라서 運用財産의 半數를 넘는 柱式投資, 불확실한 상대에 대한 融資·出資는 부적당한 것이 된다. 長期借入金은 적당한 이유가 있는 경우에만 收支豫算書에 計上하고 總會나 理事會의 承認을 얻어 借入할수 있도록 하였다. 다만, 그 總額이 1千萬엔을 초과할 경우에는 實行段階에 所管大臣에게 承認申請을 하도록 되어 있다. 長期借入金을 豫算에 計上하고 承認申請을 한 경우에는 所管官廳은 그 返濟計劃, 利率, 用途 및 금액 등이 적당한 지 여부를 檢討하여 필요한 指導를 하여야 한다. 라. 기타의 基準 (1)公益法人會計基準 公益法人會計基準은 1977年에 작성되어 1978年부터 實施되어 왔다.(1985. 9 改正) 현재 一般法人에게 보급되어 있는 企業會計基準은 損益計算書에 의하여 利益算出에 중점을 두고 있는데 대하여 公益法人會計基準은 收支豫算書에 의하여 收支 및 純資産의 增減內容을 명확하게 計算하는데 중점을 두고 있다. 이 基準에 대하여는 일부 理解가 곤란하고 損益이 불명확하다는 意見이 있었으며 또 收益事業의 增加로 인하여 損益計算이 필요한 法人도 많아졌기 때문에 1985年 9月에 일부를 改正하여 理解·實施가 곤란한 부분을 고쳐 그 損益的인 計算도 가능하게 함으로써 보다 많은 法人에게 적용할 수 있게 하였다. 이 改正基準은 1987年會計分부터 적용된다. (2)休眠法人의 整理에 관한 統一的 基準(1985年 9月) (3)休眠法人의 整理에 관한 모델要綱(1985年 12月) 民法第71條에 規定된 「3年이상 事業을 하지 안는」이른바 休眠法人은 때로는 惡用되거나 不祥事件의 원인이 되기도 하였다. (2)의 基準은 이들 休眠法人의 整理를 促進하기 위하여, 各官廳에 3年 이상 年次報告, 申告를 게을리 하고 있는 法人을 調査하여 任員, 社員, 基本財産등이 없고 事業을 再開할 展望이 없는 경우에는 그 法人을 休眠法人으로 인정하고 自主的인 解散을 勸告하거나 設立許可取消處分을 하도록 하고 있다. (3)의 모델要綱은 (2)의 基準調査, 認定, 解散, 取消등을 하기 위한 節次, 樣式, 내용, 방법 등을 規定한 것이다. 4. 맺는말 公益法人의 設立, 運營, 會計와 休眠法人의 整理등에 관한 指導監督의 體制와 根據法令, 基準등은 이상과 같은 바 그동안 상당히 改革되고 整備되어 왔다. 앞으로 各官廳은 이들 基準에 따라 所管法人을 충실하게 指導監督할 것이지만 그 實施過程에서 당면할 문제나 解決하여야 할 課題가 적지 않을 것이다. 한편 21세기로 향하는 社會經濟의 變化는 加速되고 있으며 특히 行政財政의 改革과 民間活力의 發揮라는 視點에서 公益法人의 새로운 活動分野와 活動에 대한 期待도 높아가고 있다. 지난번에는 總務廳이 公益法人行政에 대한 勸告에서 中間法人制度의 創設檢討에 대하여 暗示한 바가 있었고 또 최근에는 일부 學者가 公益法人基本法의 制定을 주장하기도 하였다. 그 내용은 모두 民間公益活動의 根幹에 관한 중요한 問題를 제기한 것이었다. 이러한 公益法人 및 그 制度와 관련된 모든 문제에 대하여 公益法人行政當局은 中長期的인 視點에서 보다 철저히 調査硏究하여 公益法人의 育成발전에 노력하여야 할 것이다. 5. 資 料 (資料①) ○公益法人行政의 推進에 對하여 (1985年 6月 10日 事務次官等會議合意) 一. 公益法人의 設立 및 監督事務에 대하여는 다음과 같은 方針에 따라 統一的인 개선을 도모함과 동시에 各府省廳에서 적정하게 실시하도록 한다. 1. 公益法人의 設立 및 監督事務를 連絡·協議하여 그 統一的인 개선을 추진하고 또 各府省廳이 보다 적정한 실시를 확보하기 위하여 「公益法人指導監督連絡會議」를 設置한다. 2. 公益法人의 設立 및 監督事務에 관하여 다음 3항을 제외하고 整理할 필요가 있는 경우에는 內閣官房의 協力를 얻어 內閣總理大臣官房管理室에서 이를 주관하여 정리한다. 3. 公益法人制度에 관한 法令의 改正必要性 檢討와 그 解釋은 法務省民事局이 중심이 되어 이를 행한다. 二. 公益法人指導監督會議의 目的, 構成, 運用등에 대하여는 別紙와 같이 한다. (註) 이 會議는 폐지되었음 (資料②) ○公益法人의 운영에 관한 指導監督基準에 대하여 (1986年 7月 22日 公益法人指導監督連絡會議決定) 一. 指導監督基準의 設定經緯 公益法人의 指導監督行政을 보다 適正化하고 公益法人의 건전한 발전에 기여하기 위하여 1985年 9月의 總務廳勸告를 契機로, 1972年의 「公益法人設立許可審査基準에관한合意」와 관계를 유지하면서 이 基準을 인정한 것이다. 二. 指導監督基準의 性格 및 취급 指導監督基準은 公益法人의 운영에 관한 指導監督의 一般的, 標準的 基準을 제시한 것이므로 앞으로 主務官廳은 이 指導監督基準의 취지에 따라 적정한 指導를 해 나가야 할 것이다. 公益法人의 運營에 관한 指導監督基準 第一 事業에 관한 사항 1. 公益事業의 活性化 公益事業의 비중이 낮은 法人에 대하여는 公益事業을 적극적으로 실시하도록 指導한다. 2. 營利企業의 事業과 競合하는 法人 社會經濟事情을 變化에 따라 營利企業에 의한 경영이 현저하게 普及됨으로써 營利企業의 事業과 競合하는 結果가 되었다. 公益法人의 事業으로서 妥當性이 없는 事業에 대하여는 公益法人에 적합하다고 인정되는 事業內容으로 개선하도록 指導한다. 3. 收益事業 公益法人이 收益事業(附隨的으로 收益을 目的으로 하는 事業을 말한다)을 하는 경우에 그 事業은 다음 사항에 모두 적합하여야 한다. 그리고 公益目的으로 행하는 本來의 事業으로서 收益을 隨伴하는 事業에 대하여는 그 취지에 비추어 收支均衡을 기하도록 指導한다. 가. 收益事業의 規模는 公益事業의 적정한 발전을 확보하기 위하여 필요한 정도일 것. 나. 收益事業의 業種은 公益法人으로서 社會的 信用을 훼손시키는 것이 아닐 것 다. 收益事業에서 발생하는 利益은 그 法人의 건전한 운영에 필요한 금액을 제외하고 公益事業을 위하여 사용될 것 라. 기타 公益事業에 지장을 미치는 것이 아닐 것 第二 機關에 관한 사항 1. 理事 및 理事會 가. 理事의 定數는 法人의 事業規模, 事業內容 기타 法人의 實態로 미루어 적정하도록 한다. 나. 社團法人의 理事는 總會에서 選任하도록 한다. 財團法人의 理事는 原則的으로 評議員會에서 選任하도록 한다. 다. 理事의 任期는 2年을 基準으로 지나친 長期 또는 短期가 되지 않도록 한다. 理事의 任期滿了에 따른 後任理事의 選任에 대하여는 定款 또는 寄附行爲가 정하는 바에 따라 신속하게 하도록 한다. 라. 理事중에 同一親族, 特定企業關係者 기타 특별한 관계에 있는 者가 있는 경우에 그 比率은 理事會를 實質的으로 支配할 정도에 이르지 않도록 한다. 마. 常勤理事의 報酬는 그 法人의 資産, 收支狀況에 비추어 부당한 高額이 되지 않도록 한다. 바. 理事會에 대하여는 理事의 多數意思가 적정하게 반영될 수 있도록 그 成立要件 및 議決要件을 정하도록 한다. 2. 社團法人의 總會 總會에 대하여는 社員의 多數意思가 적정하게 반영될 수 있도록 그 成立要件 및 議決要件을 정하도록 한다. 3. 監事 가. 監事를 두도록 한다. 나. 監事는 理事를 겸하지 못한다. 다. 監事에 관하여 前記 1의나. 다. 마.를 準用한다. 4. 評議員 및 評議員會 가. 財團法人에는 原則的으로 理事 및 監事의 選任機關으로서 또 당해 法人의 重要事項에 관한 諮問機關으로서 評議員會를 두도록 한다. 나. 評議員은 理事會에서 選任하도록 한다. 다. 評議員은 理事 또는 監事를 겸할 수 없도록 한다. 다만, 評議員이 理事를 겸하는 경우에 그 比率은 評議員會를 實質的으로 支配할 정도에 이르지 않도록 한다. 라. 評議員 및 評議員會에 관하여 前記 1의 가. 다. 라. 및 바.를 準用한다. 5. 事務局 및 職員 당해 法人의 事務를 處理하기 위하여 事業의 規模, 내용 기타를 고려하여 事務局을 設置하고 필요한 職員을 둘 수 있도록 한다. 第三 財務 및 會計에 관한 사항 1. 公益法人會計基準의 適用 모든 公益法人의 公益法人會計基準을 適用하도록 指導한다. 2. 資産의 管理運用 基本財産의 管理運用은 安全하고 확실한 방법으로 행할 필요가 있으며 특히 價値變動이 현저한 財産이나 客觀的인 評價가 곤란한 財産으로 管理運用하는 것은 부적당하다. 다만, 寄附者가 寄附할 때에 그 管理 運用方法을 지정한 경우에는 그러하지 아니하다. 또 그 밖의 資産運用管理에 관하여는 安全하고 有利한 방법으로 하도록 한다. 3. 長期借入 公益法人이 長期借入(辨濟期限이 1年이상의 借入을 말한다)을 할 경우에는 主務大臣에게 承認申請을 하도록 하거나 申告를 하도록 하여 필요에 따라 적절한 指導를 한다. 4. 營利企業의 實質的經營 公益法人이 形式的으로 法人格을 달리하는 營利企業을 設立하여 그 法人과 一體로 볼 수 있는 狀態에서 營利를 追求하여서는 안된다. 이 경우에 「一體」로 볼 수 있는지에 대하여는 주로 다음 사항을 綜合的으로 판단하여 정하도록 한다. 가. 그 公益法人과 그 營利法人의 經理가 混同되어 처리되고 있는가 나. 그 營利企業의 事業의 대부분이 그 公益法人의 職員에 의하여 執行되고 있는 등 事業執行形態가 混同되어 처리되고 있는가 다. 그 營利企業의 事業運用에 대하여 그 公益法人으로부터 불합리하게 資金이 融通되고 있는가. 라. 그 營利企業에 대하여 그 公益法人의 事務所 기타 施設을 無償貸與 기타 過度한 便宜提供을 하고 있는가. 마. 그 公益法人이 그 營利企業을 實質的으로 支配할 수 있을 정도로 任員의 兼務 및 出資를 하고 있는가. 바. 그 營利企業이 그 公益法人의 任員등에게 불합리한 利益配分을 하고 있는가. 5. 管理費가 過大한 法人 管理費가 總支出額에 차지하는 比率이 지나치지 않도록 한다. (法制調査局 法制硏究官)