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日本의 公害紛爭調整制度 -公害等調整委員會에 의한 調停을 중심으로 李源 Ⅰ.序 Ⅱ. 公害紛爭調整制度의 槪要 1.대상분쟁 2.調整機關 3.調整節次 Ⅲ. 調整制度의 운영현황 1.처리실적 2.처리기간 3.최근의 조정사건의 특색 Ⅳ.調整制度의 特色 및 長短點 1.특색 2.장점 3.단점 Ⅴ.結語 Ⅰ.序 7·8년을 끌어 오던 우루과이 라운드가 타결됨에 따라 다음 라운드의 유력한 후보로 이른바 그린 라운드(Green Round)가 거론되고 있는 데서 알 수 있듯이 작금 환경문제에 관한 세계의 관심은 더욱 높아가고 잇다. 수질·대기의 오염에 이어 토양오염, 지하수의 오염·고갈 및 이에 따른 지반침하에 이르기까지 우리나라의 환경문제의 심각성도 전혀 예외가 아니다. 한편 우리와 이웃해 있고 곧잘 비교되는 일본은 과거 50년대 후반부터 세계적으로 악명을 떨쳤던 4대공해(주석1)를 위시한 처참한 공해를 경험하고 이를 어느 정도 성공적으로 극복한 국가로서 다른 나라의 관심의 대상이 되어 왔다. 또한 일본의 비참한 경험은 법제면에도 반영되어 상당히 정비된 공해법 내지 환경법 체계를 구비하게 되었다. 특히 공해분쟁처리분야에 있어서는 일찍부터 민사소송만으로는 피해자의 보호가 충분하지 못하다는 것이 인식되어 다른 나라에 예가 별로 없는 독특한 법제를 가지고 된 바, 이것이 다름 아닌 '70년 11월부터 시행되고 있는 公害紛爭調整制度이다. 원래 공해분쟁이라 하더라도 그 성격은 사인간의 분쟁에 지나지 않으므로, 근대적인 행정관이나 행정법적 사고에 의하면 행정기관이 관여할 분야가 아니라고 하겠다. 그러나 이러한 소극적인 행정관은 사인간의 마찰이나 대립이 점점 다양화·첨예화되어가는 현대국가에 있어서는 더 이상 유지 할 수 없게 되었다. 오히려 이러한 이해관계를 調整하고 시민간의 분쟁을 예방하는 것이 행정의 주요한 책무의 하나가 되었다. 특히, 민사소송의 한계가 현저하게 노정되고 있는 現代型 紛爭에 있어서는 더욱 그러하다고 하겠다. 이러한 현대형 분쟁의 전형적인 예의 하나가 공해분쟁이고, 그 이해관계의 조정제도가 공해분쟁 제도이다. 현재 일본에는 다양한 분야에 紛爭調整制度가 채택되어 있지만 공해분쟁조정제도가 그중 대표적인 것이라 할 수 있다. 우리나라에서도 '91년 2월부터 이와 유사한 환경오염피해분쟁조정제도가 도입·시행되고 있는 바, 동 제도의 도입시 일본의 제도나 그 운영경험이 여러 가지로 참고가 되었을 것으로 생각된다. 24년의 운영실적이 쌓여 있는 일본의 공해분쟁조정제도의 특성을 규명하고 그 운영실상을 분석하는 것은 한편으로는 현대행정의 새로운 한 형태를 이해하는 것이 되고, 다른 한편으로는 시행된지 얼마 안되는 우리나라의 환경오염피해분쟁제도를 이해하고 앞으로의 방향을 살펴보는 데 도움이 될 것이다. 일본의 調整制度를 분석함에 있어서는 그중에서 가장 많이 이용되고 있고, 또 사법절차와 비교해서 조정제도로서의 특색이 가장 두드러지게 나타나고 있는 調停制度 특히, 公害等調整委員會(주석2)에서 관장하고 있는 調停을 중심으로 하고자 한다. 그리고 가능한 한 순수 이론적인 접근보다는 실제의 운영사례에 대한 분석을 중심으로 하고자 하는 바, 이에는 공해등조정위원회에서'85년 이래 매년 7월말에 발간하는 공해분쟁처리백서를 주된 자료로 이용하기로 한다. Ⅱ. 公害紛爭調整制度의 槪要 1. 대상분쟁 調整의 대상이 되는 분쟁이 공해에 관련된 분쟁인 것은 당연하다 하겠으나, 여기서의 공해는 모든 공해가 아니라 대기오염·수질오염·토양오염·소음·진동·지반침하 및 악취등 7종의 공해(주석3)에 한정돼 있다(공해분쟁처리법2조, 환경기본법2조). 따라서 일조방해·통풍방해·전파장애등에 관련된 분쟁은 調整의 대상에서 제외된다. 2.調整機關 가. 公害等調整委員會 공해등조정위원회는 總理府의 外局으로서 위원장 및 위원 6인으로 구성(公害等調整委員會設置法2조,6조)되는 합의제행정기관이다. 위원은 양원의 동의를 얻어 내각총리가 임명하며, 그중 3인은 상임이고, 3인은 비상임이다(동법 6조). 통상 비상임위원중 1인은 변호사중에서, 1인은 교수중에서 임명한다고 한다(주석4). 공해등조정위원회에는 전문사항을 조사시키기 위해 전문위원을 둘 수 있으며, 사무처리를 위한 사무국이 있다(동법 18조,19조). 사무국에는 공해등조정위원회의 명을 받아 사건처리를 담당하는 심사관이 있는 바, 이들은 판사나 각 省廳의 과장급을 파견받아 충원한다(주석5). 나. 都道府縣의 公害審査會 각 都道府縣에는 9인 이상 15인 이하의 위원으로 구성되는 공해심사회를 둔다(동법 13조). 위원은 知事가 지방의회의 동의를 얻어 임명한다(동법 15조). 공해심사회를 두지않는 都道府縣은 매년 일정수의 공해심사회 위원후보를 위촉하여 調整申請에 대비하도록 하고 있는 바, 현재 47개 都道府縣중 9개 현이 공해심사회를 두지 않고 위원후보자를 위촉해두고 있다(주석6). 공해등조정위원회와 공해심사회는 상하의 관계에 있는 것이 아니고 각기 관할에 따라 독립기관으로서 그 직무를 수행한다. 다.公害等調整委員會와 都道府縣 公害 審査會의 관할 재정(원인재정 및 책임재정)사건은 공해등조정위원회가 전속관할하고, 알선·調停·중재는 공해등조정위원회와 공해심사회가 나누어 관할하고 있다(공해분쟁처리법3조, 24조). 실제로 현저한 피해가 발생하고 그 피해가 상당한 다수에 미치거나 미칠 우려가 있는 공해분쟁으로서 대기·수질오염에 의한 만성기관지염등과 미나마타병·이타이이타이병 및 대기·수질오염으로 인한 동식물의 피해액이 5억엔 이상인 사건(重大事件), 2이상의 都道府縣에 걸치는 광역적인 견지에서 해결할 필요가 있는 항공기·新幹線열차의 소음사건(廣域事件) 및 공해가 발생한 지역과 그 피해지역이 각각 다른 都道府縣이거나 공해발생지역 또는 피해발생지역이 2이상의 都道府縣에 걸치는 사건(縣際事件)에 대해서는 공해등조정위원회가, 그외의 사건에 대해서는 공해심사회가 관장한다(동법시행령 1조·2조) 3. 調整節次 가. 調停 調停이란 공해등조정위원회 또는 都道府縣 공해심사회가 당사자의 사이에 개입해서 쌍방의 양보에 근거한 합의에 의해 공해분쟁을 해결하는 절차이다. 調停기관이 적극적으로 개입하고, 해결의 실질적인 내용에 대해서도 주도권을 쥔다는 점에서 알선과 구별된다. 調停은 원칙적으로 당사자의 쌍방 또는 일방의 신청에 의해 개시된다. 공해분쟁처리법(26조1항)은 調停의 신청과 관련해서 "손해배상에 관한 분쟁 기타 민사상의 분쟁이 발생한 경우에 있어서는 " 調停을 신청할 수 있다고 규정하고 있다. 따라서 調停의 신청은 민사상의 분쟁이 발생한 한 반드시 민사상의 청구권이 있는 경우가 아니라도 관계없다고 할 것이다. 실제로 조업정지 또는 조업시간변경·원재료의 변경·공장이전등 반드시 민사상의 청구권이 있다고 보기 어려운 요구사항에 대한 조정이 신청되어 처리되고 있다. 調停은 공해등조정위원회 또는 都道府縣공해심사회의 위원중 3인으로 구성되는 調停委員會가 담당한다. 調停절차는 재판과 달리 유연하고 탄력적이며, 직권주의가 폭넓게 도입되어 있다. 또한 조정절차는 비공개를 원칙으로 한다. 調停이 성립되면 調停調書를 작성하게되며, 調停調書는 민법상의 화해계약 또는 비전형 계약으로서의 효력을 갖게된다. 調停委員會는 신청이 부적법하거나 성질상 調停에 맞지 않는다든지 또는 당사자간의 합의의 가능성이 전혀 없다고 판단되는 경우에는 신청을 각하하거나 調停을 거부·중단하게 된다. 나. 그밖의 절차 調停이외의 調整節次로서는 斡旋·仲裁 및 裁定이 있다. 알선은 알선위원이 당사자를 중개해서 합의를 유도하는 것으로 우리나라의 환경오염피해분쟁조정제도상의 알선과 흡사하다. 중재는 당사자간의 중재계약에 근거해서 중재위원회가 중재판단을 내리고 중재판단은 재판상의 화해와 동일한 효력을 갖게 되는 것으로 그 성질은 중재법에 의한 중재에 준한다고 하겠다. 우리나라의 환경오염피해분쟁조정제도에는 도입되어 있지 않다. 재정에는 책임재정과 원인재정이 있다. 책임재정은 피해자의 신청에 따라 공해등조정위원회가 공해에 관련된 피해에 관해 손해배상의 책임의 유무 및 손해액에 대한 법률적 판단을 내리는 것으로 당사자가 당해 손해배상에 관한 민사소송을 제기하지 않거나 제기된 민사소송을 취하하게 되면 합의가 성립한 것으로 의제하는 제도로 우리나라의 환경오염피해분쟁조정제도상의 제정제도와 흡사하다. 원인재정은 불법행위책임의 성립요건으로서의 가해행위와 피해와의 인과관계의 존부에 관한 판단을 내리는 것이나 법률적으로는 어떠한 효과도 주어져 있지 않다. 인과관계만 규명이 되면 나머지 분쟁은 거의 자동적으로 해결되는 경우가 많다는 공해분쟁의 특수성을 감안해서 도입된 제도라고 하겠다. 우리나라에는 도입되어 있지 않다. 그외의 분쟁처리절차로서는 진정처리가 공해분쟁처리법(49조)에 규정되어 있다. 진정은 모든 공해에 관련된 분쟁을 대상으로 하며. 어떠한 형식상의 제한도 없다는 점에서 폭넓게 이용되고 있다. 진정이 있게 되면, 행정기관이 적극적으로 개입하게 됨으로써 분쟁해결에 상당히 기여하고 있으며, 법률실무가나 학자들로부터 그 효용성에 관해 상당히 높이 평가되고 있다(주석7) Ⅲ. 調停制度의 운영현황 1. 처리실적 가.처리건수 '70년 11월1일 공해분쟁조정제도가 시행된 이래 '92년(주석8)까지 공해등조정위원회에 신청된 공해분쟁사건은 698건이다. 그 내역은 조정사건 671건, 중재사건 1건, 재정사건25건(책임재정19건, 원인재정6건), 의무이행권고사건 1건이며, 알선사건은 1건도 없다. 그중 조정사건 4건과 재정사건 3건을 제외한 691건이 종결되었다(주석9). 이상에서 알 수 있는 바와 같이 실제로 이용되고 있는 절차는 조정과 재정정도이며, 그중에서도 조정이 압도적인 비중을 차지하고 있다. 더구나 '84년이래 종결된 책임재정사건이 6건(원인재정 사건은 4건)인 바, 그 처리내역을 보면 1건이 수리거부되고, 나머지 5건이 취하되었으나, 취하된 사건은 전부가 재정위원회에 의해 직권으로 조정에 회부되어 조정이 성립된 후에 재정신청이 취하된 것으로 실질적으로는 재정사건에서 제외해도 좋을 것이다. 조정과 유사한 알선제도가 전혀 이용되지 않는 것은 당사자들이 알선에 비해 공해등조정위원회의 역할이 보다 적극적인 조정쪽을 선호하기 때문인 것으로 판단된다. 중재제도가 이용되지 않는 것은 일단 중재판단이 있게 되면 더 이상 불복이 불가능해진다는 중재의 특성상 당사자가 중재제도의 이용에 불안감을 느끼기 때문인 것으로 판단된다. 재정사건이 그다지 이용되지 않는 것은 책임재정에 있어서는 소송절차에 준하는 복잡한 절차를 거쳐 재정이 내려짐에도 불구하고 상대방(가해자)이 일단 당해 손해배상에 관한 소송(채무부존재 확인의 소)을 제기하게 되면 어떠한 법적 효력도 인정되지 않는다는 어중간한 성격때문에, 원인재정에 있어서는 애초부터 전혀 법적인 효력이 배려되어 있지 않다는 점에서 각각 이용이 기피되기 때문인 것으로 판단된다. 처리된 조정사건중 중요한 것으로는 미나마타병사건 611건(신청인 1,546인), 大阪국제공항소음사건 24건(20,730인), 스파이크타이어분진사건 3건(269인), 골프장농약피해사건 1건(130인)등을 들 수 있다. 나. 조정사건의 조정성립율 '84년 이래 '92년까지 공해등조정위원회에서 처리한 조정사건은 239건이고, 그중 221건에 대해 조정이 성립하여 조정성립율은 92.5%이다. 조정불성립에 해당하는 당사자간의 합의가능성 없음을 이유로 한 조정의 거부·중단이 6건으로 2.5%에 해당한다. 나머지는 취하·각하·이송 사건이다(주석10). 한편 '84년부터 '92년까지의 민사조정(주석11)사건중 공해사건(공해종류에 제한없음)의 조정성립율은 대략 40%대이고, 불성립율은 대략 30%대이다(주석12). 이는 민사조정사건 전체의 평균보다 조정성립율은 약 10%낮고, 불성립율은 약 15% 높은 수치이다. 공해등조정위원회에 의한 조정사건이 민사조정사건보다 조정성립율은 월등히 높고, 불성립율은 훨씬 낮음을 알 수 있다. 2. 처리기간 '84년 이래 공해등조정위원회에 의한 조정사건의 평균처리기간은 약 22개월이다. 각 연도별 처리기간은 다음 표와 같다. 調停事件의 平均處理期間 (期間 : 月) +-----------+-----+-------+------+-------+------+------+------+------+------+------+ | 區分 | 計 | '84 | '85 | '86 | '87 | '88 | '89 | '90 | '91 | '92 | +-----------+-----+-------+------+-------+------+------+------+------+------+------+ |處理件數 | 239 | 40 | 38 | 61 | 29 | 22 | 18 | 14 | 16 | 1 | |處理期間 | 21.7 | 14.3 | 13.9 | 50.9 | 11.3 | 12.1 | 7 | 7.7 | 8.8 | 10 | +----------+------+-------+------+-------+------+------+------+------+------+------+ 주: 公害紛爭處理白書의 자료로부터 산출한 것임. '86년의 처리기간이 특히 긴 것은 그때까지의 장기 미세사건이던 大阪국제공항소음사건 17건이 해결되었기 때문이다. 그 평균처리기간은 125개월이었다. 또한 최근의 처리기간이 비교적 짧은 것은 처리에 노력과 시간이 덜드는 이송·각하·조정거부 사건의 비율이 높았기 때문이다. 한편, '84년부터 '92년까지 처리된 민사조정사건중 공해사건의 경우에는 58% 내지 72%가 6개월 이내에, 85% 내지 93%가 1년 이내에 처리되었다(주석13). 양자의 직접적인 비교는 어려우나 공해등조정위원회에 의한 조정의 경우가 오히려 처리기간이 더 긴 것으로 보여진다. 이는 전술한 높은 조정성립율과 관계가 있는 것으로 판단된다. 그외에 민사소송에 있어서는 공식적인 통계는 없으나, 대략 공해사건의 평균처리기간이 3년쯤된다고 한다.(주석14). 3. 최근의 조정사건의 특색 가. 공해의 사전방지 또는 환경보전의 요구 초기의 조정사건은 손해배상을 둘러싼 것이 대부분이었으나, 최근의 조정사건은 손해배상보다는 오히려 公害源에 대한 대책 또는 환경보전이 주된 관심사로 되어 있다. '84년 이래 신청된 조정사건 169건중 미나마타병에 관련된 사건(손해배상사건)153건을 제외한 나머지 16건은 전부가 공해원에 대한 대책 또는 환경보전을 구하는 것이었다. 그것도 대부분은 일단 피해가 발생한 후에 공해의 제거나 방지시설의 설치를 요구하는 것이 아니라 미리 피해발생의 위험이 우려되는 단계에서 그 방지를 구하거나 환경보전 자체를 요구하는 것이다(주석15). 예를 들어, '90년 4월에 신청되어 '91년 5월에 조정이 성립된 山梨·精岡골프장농약피해조정신청사건에서는 富士山 산록에 건설중인 골프장 인근 市町村(市邑面)의 주민들이 골프장 사업자를 상대로 골프장이 건설되면 농약에 의한 지하수 오염·골프장의 지하수 사용에 따른 인근의 지하수 고갈·경관훼손등이 초래될 우려가 있다는 이유로 골프장의 건설중지 또는 무공해 농약의 사용등을 요구하였다. 이 사건은 결국 사업자가 농약의 지하침투를 방지하기 위한 시설의 설치 및 조경을 위한 식재등을 하는 것으로 조정이 성립되었다(주석16). 그런데 이러한 사건과 관련해서 공해에 의한 피해가 아직 발생하지 아니한 상태에서 조정을 신청하는 것이 가능하냐 하는 점이 논란의 대상이 되어왔으나(주석17), 현재에는 공해분쟁처리법이 조정의 신청과 관련해서 "민사상의 분쟁이 발생한 경우"라고만 규정하고 있을 뿐 피해의 발생까지를 요구하고 있지 않다는 점과 분쟁성에 대해 민사소송에 있어서와 같이 엄격하게 해석할 필요가 없다는 것등을 이유로 이를 인정하는 것이 일반적인 견해이다. 공해등조정위원회의 통일된 견해도 동일하다(주석18). 나. 행정·입법상의 조치요구 최근의 조정신청사건중에는 행정 또는 입법상의 태만을 추궁하여 양호한 환경을 보전하기 위해, 사업의 금지·중지, 공사중지등의 행정규제나 행정계획의 변경 또는 사업규제입법을 요구하는 사안이 늘어나고 있다. 공해발생행위인 공사 기타 사업행위는 정부의 인허가를 받거나 법령등의 기준·절차에 따라 행해지는 경우가 많고, 이 경우 정부측은 어떠한 형태로든 이들 사업자에 대해 영향력을 갖고 있을 터이므로 그 영향력의 행사에 신청인이 기대를 가지는 것은 어떤 의미에서는 당연하다고도 할 것이다. 예를 들면, 長野縣을 위시한 8개 道縣의 변화사들이 '87년부터 '90년까지 7회에 걸쳐 신청한 스파이크 타이어 분진피해조정사건에 있어서는 처음에는 제조회사들을 상대로 스파이크 타이어의 제조 및 판매의 중지를 구해 단계적으로 제조·판매를 중지하는 것으로 조정이 성립되었으나, 그후 다시 국가를 상대로 스파이크 타이어의 제조·판매·수입 사용등의 금지조치를 구하는 조정을 신청했다. 이것이 계기가 되어 '90년에 「스파이크타이어분진의발생방지에관한법률」이 제정되고 조정신청은 취하되었다. 그런데 문제는 이러한 신청이 조정의 대상이 될 수 있느냐 하는 것이다. 즉, 조정의 대상은 "민사상의 분쟁"에 한하고 있으나, 이러한 행정 또는 입법상의 조치요구는 어떤 의미로 보든 민사상의 분쟁에는 해당하지 않기 때문이다. 그러나 그렇다고 해서 이를 바로 각하해야 하는 것은 아니라고 하겠다. 조정이란 본래 당사자의 양보에 의해 분쟁을 해결하는 절차이고, 요구내용도 시간이 갈수록 완화되는 경향이 있으며 조정의 내용이 반드시 법적 구속력이 있는 사항에 국한될 필요는 없으며 신사협정과 같은 내용도 법적 구속력이 있는 것에 못지 않게 문제의 해결에 긴요하다는 점을 감안하여 공해등조정위원회에서는 이에 보다 탄력적으로 임하고 있는 것으로 보인다. 다만 당사자의 합의가 전혀 기대되지 않을 경우에는 조정을 거부할 수 밖에 없을 것이다. 다. 조정내용의 이행상황의 관리·감시체제의 요구 최근의 조정신청사건중에는 공해의 사전방지 또는 환경보전의 요구와 병행해서 당사자가 합의한 사항의 이행상황에 대한 관리 또는 감시체제의 구축을 요구하는 사례가 늘어나고 있다. 예를 들면, 앞의 골프장 농약피해조정신청사건에 있어서는 신청인들은 사업자가 매년 조정내용의 실천상황을 설명하도록 노력할 것, 연 3회 이상 골프장의 저류침투지의 수질검사를 위탁하여 그 결과를 관계기관에 제출할 것 등을 요구하였다. 다만 이러한 사항은 대부분 법적으로는 구속력이 없는 신사협정에 지나지 않는 것들이다. Ⅳ. 調停制度의 特色 및 長短點 1. 특색 가. 조정기관의 특색 공해등조정위원회는 법원이나 법원의 민사조정위원회에 비해서는 법원밖의 분쟁처리기관이란 점을, 다른 분쟁조정기관에 비해서는 행정기관이란 점을 특색으로 들 수 있다(주석19). 그 구성원에 있어서는 법률전문가로만 구성되어 있는 법원에 비해 법률분야의 전문가와 비법률분야의 전문가로 혼합 구성된다는 점이 특색이라고 하겠다. 공해등조정위원회는 통상 법률전문가 3인과 환경행정관련 전문가 4인으로 구성된다고 한다(주석20). 그외에 전문위원과 심사관으로 인해 다양한 분야에 걸친 전문성은 더욱 보강된다고 할 수 있다. 나. 조사 및 심리절차의 특색 민사소송에 있어서는 변론주의가 채택되어 있어, 주장과 입증은 원칙적으로 당사자의 권능이자 책임에 속한다. 이에 반해 공해분쟁의 조정절차에는 직권주의가 폭넓게 채택되어 있다. 즉, 공해등조정위원회는 직권으로 관계인·참고인의 진술의견을 듣고, 감정을 의뢰할 수 있으며, 행정기관에 자료의 제출·의견의 개진·전문지식의 제공을 요구하거나 조사를 위탁할 수 있다(공해분쟁처리법시행령 10조, 공해등조정위원회설치법 15조·16조). 그외에도 현지조사를 하거나 현지에서 당사자 또는 주민의 진술을 청취하는 경우는 흔히 있다. 뿐만 아니라 중대사건에 있어서는 당사자에게 문서나 물건의 제출을 명하거나, 당사자가 점유하는 공장 사업장 등에 출입해서 문서나 물건을 검사할 수 있다. 이를 거부·방해하면 1만엔 이하의 科料에 처해지게 된다(공해분쟁처리법 33조, 55조). 이는 職權探知主義의 원칙을 규정한 것으로, 사실관계를 명확히 할 필요가 있는 한 당사자의 주장이나 청구의 유무에 불구하고 필요한 조사를 해야 할 의무가 있다고 하겠다. 다. 합의형성에 있어서의 특색 조정이 당사자간에 개입해서 합의를 시켜 분쟁을 해결하는 절차인 이상 조정기관이 당사자의 합의를 유도하기 위해 노력하는 것은 당연하다고 하겠다. 조사·심리과정에 직권주의가 폭넓게 도입되어 있는 것과 마찬가지로 합의형성에 있어서도 공해등조정위원회의 주도적인 역할이 인정되고 있다. 즉, 조정위원회는 양당사자를 매개하는 통로로서의 역할을 할 뿐 아니라, 양당사자의 주장을 판단하여 이에 근거해서 당사자를 설득하거나 스스로 조정안을 작성해서 합의를 촉진시킨다. 또한 당사자간의 합의가 어렵다고 판단될 경우에는 조정안을 작성해서 수락을 권고하여 일정 기간내에 당사자가 수락하지 않는다는 의사표시를 하지 않으면 조정안과 동일한 합의가 이루어진 것으로 간주한다. 이 경우 공해등조정위원회는 당해 조정안을 공표할 수 있다(공해분쟁처리법 34조, 34조의 2, 37조). 이는 공해분쟁이 당사자간의 문제에 그치지 않고 사회적인 영향과 관심을 불러 일으키는 경우가 많고 조정안이 공해등조정위원회로서는 최종적인 판단의 제시란 점을 고려하여, 사회일반에 그 내용을 주지시켜 여론의 판단을 거치게 함과 아울러 그 판단을 당사자가 조정안의 수락여부를 결정할 때 참고할 수 있게 하기 위함이다(주석21). 라. 조정조항상의 특색 재판의 판결(본안판결)은 원고의 청구의 이유(또는 상소의 이유)의 유무에 관한 판단이고, 그것은 권리의무에 관한 사항에 한한다. 민사조정에 있어서도 조정조서는 권리의무에 관한 조항으로 성립되며, 조정조서는 재판상의 화해와 동일한 효력을 갖는다(민사조정법16조). 이에 반해 공해분쟁의 조정은 당사자간에 합의가 성립되어 조정조서가 작성되어도 이는 합의 이상의 효력은 갖지 않는다. 따라서 그 합의도 반드시 권리의무에 관한 사항에 한하지 않는다. 다만, 권리의무에 관한 사항이 아닌 것에 대한 합의에는 법적구속력이 인정되지 않을 뿐이다. 그러나 법적구속력이 없다고 해서 현실적인 의미가 없는 것을 아니다. 소정의 절차를 거쳐 합의된 것인 이상 당사자간에 갖는 의미는 결코 가벼운 것이 아니다(주석22). 또한 조정조항중에는 장래에 피해가 발생하면 배상한다든가 일단 배상금액에 대해 합의하면서도 장래 사정이 변하면 금액을 조정하거나 공해등조정위원회에 금액변경을 신청한다든가 하는 조정조항도 흔히 작성되고 있다(주석23). 재판이나 민사조정에서도 이러한 예가 전혀 없는 것은 아니겠으나, 판결이나 조정조서의 집행력을 감안할 때 이는 별 의미가 없는 것이라고 할 것이다. 공해분쟁의 조정에 있어서의 조정조서에는 사법상의 화해계약으로서의 효력밖에 인정되지 않으므로, 당사자가 조정조서상의 의무를 이행하지 않는 경우에는 다시 소송을 제기해서 강제집행의 수단을 강구할 수 밖에 없을 것이다. 민사조정에 있어서의 조정조서의 효력과 결정적으로 다른 점이라고 하겠다. 그러나 조정상의 의무자는 대기업이나 공공적인 단체인 경우가 많고, 기업의 이미지 제고나 공해등조정위원회의 사회적인 권위를 배경으로 해서 조정조항의 성실한 의무가 준수된다고 한다(주석24). 또한 공해등조정위원회는 당사자가 조정조항상의 의무의 이행을 게을리하는 경우에는 권리자의 신청에 따라 의무이행을 권고할 수 있으며(공해분쟁처리법 43조의 3), 사회적인 관심이 높은 사건의 경우에는 위원장의 명의로 담화를 발표하는 수도 있다. 2. 장점 가. 간편하고 저렴한 이용 재판은 당사자에 의한 소의 제기에 의해 시작되고, 사실의 주장이나 증거제출도 당사자의 책임하에 이루어진다.그러나 법원의 창구에서의 대응은 매우 관료적이어서 일반 국민이 쉽게 접근할 수 있는 기관은 아니다. 또 재판실무는 법조의 秘傳이라고 일컬어지는 필요 이상으로 엄격하고 형식적인 것으로 되어 있어(주석25), 일반인이 변호사의 도움없이 소송을 제기한다는 것은 무리라고 할 것이다. 더구나 재판의 결말은 전부 아니면 전무로 지어지기 쉽고, 비용도 상대방의 몫까지 패소자가 부담하게 되어 있어 판사의 법해석에 상당한 확신을 가지지 않는 한 이용하기 어렵다고 하겠다. 특히 사안이 복잡하고 전문적인 지식을 요하는 공해분쟁에 있어서는 이러한 확신을 가지기가 더욱 어려울 것이다. 조정에 있어서도 신청은 서면으로 해야하고, 그 서면에는 공해발생장소 신청사항·분쟁경위등을 기재하게 되어있다. 그러나 기본적으로는 무엇에 관한 분쟁이고 청구사항이 무엇인지를 알수 있을 정도로만 기재하면 충분하다고 할 것이다. 그후의 절차는 공해등조정위원회의 주도로 진행되고 공해등조정위원회의 조력을 받을 수 있으므로 절차에 관한 전문지식은 없어도 무방하다고 할 것이다. 또한 결말도 상호간의 양보에 의해 이루어지므로 전부 또는 전무의 형태로 지어질 가능성은 그다지 크지 않다고 할 것이다. 소송보다 한결 이용하기 쉬운 까닭이다. 민사소송에 소요되는 소송비용은 당사자가 부담한다. 이에는 재판수수료·증거조사비용등의 재판비용과 당사자의 출두비용등의 당사자비용 및 변호사비용등이 포함될 것이나, 결코 가벼운 부담은 아니라고 하겠다. 민사조정에 있어서도 기본적으로는 소송의 경우와 마찬가지이다. 조정의 경우에도 신청시 수수료를 납부해야 하지만 그 액수는 민사조정의 경우의 3분의 1정도이며, 그외의 감정료·참고인의 여비·공해등조정위원회 위원이나 직원의출장비·우송료 등은 모두 국가가 부담한다(공해분쟁처리법시행령7조). 나. 무기평등의 원칙의 실질적인 실현 대립하는 두 당사자가 평등한 입장에 서서 평등하게 절차에 관여하고 법원이 공평한 제3자의 입장에서 분쟁을 재단하는 것이 민사소송의 하나의 이상이라고 할 것이다(주석26). 그러나 현실의 소송당사자는 그 소송수행능력이 평등하지 아니하여, 실체적 진실에 관계없이 변론능력에 따라 소송의 승패가 결정되는 경우가 적지 않을 것이다. 가해행위에 관한 정보에의 접근이 차단되어 있고, 가해자는 전문능력을 가진 대기업인데 비해 피해자는 기업주변의 비전문가인 주민인 경우가 많은 공해분쟁에 있어서는 당사자의 능력의 차가 더욱 심하게 나타날 것이다. 조정에 있어서도 이러한 문제가 전혀 없는 것은 아니겠으나, 많은 경우 공해등조정위원회의 조력에 의해 당사자(주로 피해자)의 부족한 능력의 보완이 가능하다고 하겠다. 조사·심리절차에 있어서의 폭넓은 직권주의 도입은 한편으로는 신속한 진행을 위한 것이지만 다른 한편으로는 당사자를 보조하기 위한 장치에 다름 아니라고 할 것이다. 또한 조정안의 수락권고 및 그 공표는 주로 대기업에 대한 사회적인 압력으로 작용하게 되어, 결과적으로 능력이 부족한 당사자를 보조하는 것이 될 것이다. 다. 신속하고 탄력적인 분쟁해결 일반적으로 재판에는 시간이 너무 걸린다는 점이 문제점으로 지적되어 왔다. 경우에 따라서는 판결이 확정될 때까지 십년넘게 걸리는 것도 간혹 볼 수 있다. 이는 주로 절차에 있어서의 엄격한 획일주의, 당사자주의와 그에 따른 변론주의, 상소제도등에 기인하는 것이라고 할 수 있다. 이에 조정제도에는 분쟁의 신속한 종결을 위해 여러가지 장치가 고안되어 있다. 즉, 직권주의의 도입, 당사자가 다수인 경우 대표자를 선정하여 신청의 취하·화해의체결·조정안의 수락을 제외한 일체의 행위를 할 수 있도록 한 것(공해분쟁처리절차에관한규칙5조), 조정위원회의 판단에 의하여 절차를 분리 또는 병합할 수 있도록 하여 합의 가능한 사항부터 처리하거나 동일 사항을 일괄 처리할 수 있도록 한 것(동규칙14조)등이 그것이다. 그러나 역설적으로 신속한 분쟁해결을 위한 장치로서는 무엇보다도 절차규정의 공백을 들 수 있다. 공해분쟁처리법은 조정절차의 기본적인 사항 또는 절차의 신속한 진행을 위해 불가결한 몇몇 규정을 제외하고는 전혀 규정을 두지 아니함으로써 그외의 절차에 대해서는 공해등조정위원회의 판단에 맡기고 있는 것이다. 이에 따라 공해등조정위원회는 조정절차에 관해 광범한 재량을 가지고 각 사건마다 그때 그때의 상황에 맞게 기동적이고 능률적인 절차를 진행시키는 것이 가능한 것이다. 현재의 공해분쟁조정의 처리기간이 만족할 만한 수준에 있는지는 여하튼간에 재판에 비해서 월등히 짧은 것은 분명하다고 하겠다. 또 재판에는 소송요건이나 소송물로부터의 여러 제한이 있는 데 비해, 공해분쟁의 조정에 있어서는 공해에 관련된 민사상의 분쟁인 한 조정신청의 대상의 제한이 거의 없고, 조정조항도 당사자가 합의한 이상 강행법규에만 위반되지 아니하면 어떠한 내용이라도 무방하다고 해도 좋을 정도이다. 손해배상외에 사업계획의 변경이나 경관을 위한 식재 등, 여러 형태의 공해분쟁에 대해 그 실정에 맞는 다양한 해결책이 가능한 까닭이다. 라. 원만한 해결 대부분의 공해분쟁사건은 기업과 그 주변의 주민 또는 이웃끼리의 분쟁이다. 사건의 당사자는 분쟁이 종결된 후에도 계속적인 (인간)관계를 유지해야 할 사이인 것이다. 당사자의 주된 관심은 과거의 사실을 어떻게 평가받느냐 하는 것보다는 오히려 앞으로 상호 관계를 어떻게 수복하느냐에 있다. 공해분쟁에 있어서 특히 원만한 해결이 강조되는 이유이다. 그러나 재판에 있어서는 판사가 일방적으로 법에 비추어 무엇이 정의인가를 판단해서 일도양단식으로 흑백을 가른다고 할 수 있다. 이는 기본적으로 과거지향적인 요소가 강한 분쟁해결절차이다. 패소자는 국가에 의해 인격열등자로 낙인찍힌 것으로 받아들이게 되고, 상호간에 오랫동안 원한을 남기는 수가 많다고 하겠다(주석27). 이에 비해 조정은 흑백을 가르는 것이 아니라 당사자간의 이해관계를 調整하는 것이 그 임무이다. 그 절차는 원칙적으로 비공개로 진행되며, 당사자가 흉금을 털어놓고 의견을 교환하는 것이 가능하다. 그 결말도 당사자의 상호간의 양보에 의해 나오는 것이다. 그 결과 조정이 성립했다고 해서 일방의 당사자가 졌다든가 인격적·도덕적으로 나빴다는 평가를 받을 염려는 별로 없다고 할 것이다. 오히려 조정의 과정을 통해서 파탄되었다거나 파탄될 위험에 빠진 당사자간의 관계를 수복하는 것이 가능하게 될 것이다. 마. 전문적 정책적 판단에 적합 공해재판은 과학재판이라고 일컬어질 정도로 공해분쟁의 처리에는 과학적인 전문지식이 요구되는 경우가 많다. 공해분쟁이라 해서 과학논쟁 그 자체가 쟁점이 되는 것은 아니겠으나 쟁점을 이해해서 판정하기 위해서는 과학적인 지식이 요구되는 것이다. 이 경우 공해문제에 관해 문외한인 판사가 판단을 내리는 재판보다 공해에 관한 여러 분야의 전문가가 모여 그 지식을 활용해서 당사자의 합의를 중개하는 조정 쪽이 그 처리에 적합하다고 할 수 있다. 물론 판사 개인에 따라서는 공해문제에 관해 특수한 전문지식을 가질 수가 있지만, 이는 우연한 것에 지나지 않으므로 당사자를 납득시키는 데 불충분하고, 감정인과 그 의견의 채택여부를 결정하는 판사가 동일인이어서는 안될 것이므로 (민사소송법35조4호) 이 경우에도 역시 전문가에게 감정시켜야 한다(주석28)고 할 것이다. 또한 앞(Ⅲ.3)에서 본 바와 같이 최근의 공해분쟁중에는 입법상·행정상의 조치를 요구하는 사례가 늘고 있는 바, 그 실질은 일종의 대표자소송 또는 클래스 액션(class action)에 속하는 것이 많다. 이러한 분쟁중에는 정책적인 요소가 개입되어 있어 그 처리에는 어떤 형태로든 정책적인 판단을 필요로 하는 경우가 많다. 이 경우에 공해등조정위원회에서 담당하는 조정쪽이 재판보다 유리한 것은 말할 나위도 없다. 3. 단점 가. 낮은 이용도 조정제도가 공해분쟁의 해결 및 국민의 권리보호에 도움이 되기 위해서는 제도상의 장점을 가지는 것만으로 부족하고 실제로 국민으로부터 이용되지 않으면 안된다. 최근 7년간의 조정신청건수를 민사조정 및 진정건수와 비교해 보면 다음 표와 같다. 調停·民事調停·陳情의 申請件數 +-----------+-----+-------+------+------+------+------+------+------+ | 區分 | 平均| '86 | '87 | '88 | '89 | '90 | '91 | '92 | +-----------+-----+-------+------+------+------+------+------+------+ |調停(中) | 15.7 | 31 | 25 | 14 | 11 | 21 | 5 | 3 | |調停(地) | 37.3 | 23 | 28 | 25 | 36 | 55 | 43 | 51 | | 計 | 53 | 54 | 53 | 39 | 47 | 76 | 48 | 54 | +----------+------+-------+------+------+------+------+------+------+ | 民事調停 | 182.9| 126 | 147 | 197 | 172 | 221 | 207 | 210 | +----------+------+-------+------+------+------+------+------+------+ |陳情(典) | 50.2 | 50 | 52 | 51 | 49 | 49 | | | |陳情(非) | 20.4 | 15 | 18 | 21 | 23 | 25 | | | | 計 | 70.6 | 65 | 70 | 72 | 72 | 74 | | | +----------+------+-------+------+------+------+------+------+------+ 주: 1) 公害紛爭處理白書 및 法普時報의 자료로부터 산출한 것임. 2) (中)은 公害等調整委員會에서 처리한 것을, (地)는 都道府縣公害審査會에서 처리한 것을 의미하며, (典)은 7종의 公害(典型公害)를, (非)는 나머지 公害를 의미함 3) 民事調停件數는 申請件數가 아니라 處理件數임. 4) 陳情의 件數는 單位가 1,000임. 공해등조정위원회에 대한 조정신청건수가 연 15.7건, 도도부현 공해심사회에 대한 것이 연 37.3건으로 양자를 합하면 연 53건이 된다. 이것은 같은 기간의 민사조정 연182.9건의 3분의 1에도 미달하는 수치이다. 민사조정의 대상 공해에는 7종의 공해이외의 공해가 포함되어 있는 점을 감안한다 하더라도 매우 적은 이용도라고 아니 할 수 없다. 또 공해분쟁의 전단계라고도 할 지방자치단체에 대한 진정이 연간 7만 여건에 이르는 것과 비교하면 더욱 낮은 이용율이라고 할 것이다. 더구나 공해등조정위원회에 대한 신청사건은 점점 줄어드는 추세이다. 이와 같이 신청건수가 적은 이유로서는, 최근에 들어와서 미나마타공해와 같은 수많은 피해자를 발생시킨 대규모 산업공해사건이 거의 사라졌다는 점, 왠만한 공해는 진정단계에서 처리된다는 점(주석29)과 조정제도가 국민에게 별로 알려져 있지 않다는 점(주석30), 법원에 비해 조정기관이 각 도도부현에 하나이거나 전국에 하나밖에 없어 지리적으로 불편하다는 점 및 분쟁해결의 종국성의 미약·대상공해의 제한·애매한 결말의 우려등을 들 수 있다. 앞의 두가지는 매우 바람직한 현상이라고 하겠으나 나머지 요인은 제도적인 특성 또는 결함에서 기인하거나 운영상의 문제에서 기인하는 것으로 보완이 필요한 사항이라고 하겠다. 분쟁해결의 종국성의 미약·대상공해의 제한등에 대해서는 항을 달리 해서 논하겠다. 나. 분쟁해결의 종국성 및 처리의 정당성의 불충분 공해분쟁의 조정은 민사소송과 달라서 일방 당사자의 신청이 있더라도 상대방이 이에 응하지 않으면 해결이 불가능해지며, 조정절차의 이용에는 응하더라도 그 후 실체적인 합의 즉 조정안에 관한 합의가 이루어지지 않으면 역시 분쟁의 해결은 불가능하게 된다. 나아가서 조정은 성립되었다 하더라도 조정조항상의 의무를 자진해서 이행하지 않으면 다시 판결에 의해서 채무명의를 확보하지 않으면 안되는 것이다. 이러한 절차에 대한 합의와 실체적 내용에 대한 합의라고 하는 이중의 합의의 실체적 합의에 대한 집행력의 결여는 재판과 비교한 조정의 특징적이고 결정적인 약점이다. 또한 조정의 장점은 조정절차의 신축성과 조정기관의 적극적인 역할에 의해 비로소 가능해지는 것이다. 그러나 이는 역으로 말하면 조정기관이 지나치게 관여할 우려가 있다는 것이 된다. 원래 조정에 의한 분쟁해결의 정당성의 기초는 그것이 당사자의 합의에 근거한 것이라는 데 있지만, 문제는 조정기관의 운영방식에 따라서는 당사자의 합의가 반강제적으로 이루어져 진정한 합의로 보기 어려운 경우가 있을 수 있다는 점이다. 또한 당사자의 쌍방의 양보라는 명목하에 공해발생에 대한 책임의 소재가 불명확해지거나 정의의 관념에 맞지 않는 결말을 지울 우려도 없다고는 할 수 없을 것이다. 다. 대상공해의 제한 조정의 대상공해는 7종의 공해에 한정되어 있어 그외의 공해에 관련된 분쟁은 조정의 대상에서 제외된다. 이에 관해 공해등조정위원회는"(공해분쟁처리)법은 공해대책기본법(주: 환경기본법의 전신)의 실시법으로서의 성격을 가지므로 공해분쟁처리제도의 대상이 되는 공해의 범위에 관해서도 공해대책기본법의 공해개념과 일치시킨 것이다"라고(주석31) 하고 있다. 그러나 실시법이라고 해서 기본법의 실시에 관한 사항 이외의 사항에 관해서는 일체 규정할 수 없는 것은 아니라고 할 것인 바, 문제는 환경기본법에서 공해의 범위를 어떻게 정하고 있는냐가 아니라 어떠한 공해에 관련된 분쟁을 조정의 대상으로 하는 것이 합리적이냐에 있다고 하겠다. 그런데 공해현상은 사회경제현상의 변화에 따라 변하는 유동적인 것이다. 근년에는 7종의 공해가 줄어들고 있는 데 비해 그외의 공해가 점점 늘어나고 있음을 지방자치단체에 대한 진정에서 엿볼 수 있다. 특히 폐기물의 방기·가라오케의 소음·동물의 유기 등에 따른 진정이 급증하고 있다. 이러한 문제를 둘러싼 분쟁은 대부분 이웃끼리의 다툼이고, 그 성질도 일상적·감각적인 것이다. 이들은 반드시 청구권으로서 법률구성이 가능한 것도 아니다. 따라서 재판에 의한 처리에는 적합하지 않은 것이 많으며, 오히려 조정에 의한 非法的인 처리가 바람직하다고 할 것이다. 라. 처리의 지연 및 비용의 문제 앞(Ⅲ.2)에서 본 바와 같이 조정에 소요되는 기간은 재판보다는 짧지만 민사조정보다는 훨씬 길다고 할 수 있다. 신청사건의 유형·성격·조정의 성립율을 비교함이 없이 이러한 평면적인 비교만으로는 부족할지 모르나 조정의 처리기간이 만족할 만한 수준에 와있지 못하다고는 할 수 있을 것이다. 요컨대 調停을 비롯한 公害紛爭調整制度를 도입한 가장 중요한 이유의 하나가 재판에는 시간이 너무 걸린다는 것이었음에도 調停에 있어서 이 문제가 반드시 극복되어 있다고는 할 수 없다는 것이다. 공해분쟁조정제도의 도입의 또다른 중요한 이유는 재판에는 비용이 너무 든다는 것이었으며, 재판에 비해 調停쪽이 비교가 안될 정도로 비용이 적게 드는 것은 사실이다. 그러나 이는 당사자의 입장에서 본 비용일 뿐이다. 제도전체로서 드는 비용이 어느 정도냐 하는 것은 별개의 문제라고 할 것이다. '92년도의 공해등조정위원회의 예산은 약 5억엔이었다. 이는 공해등조정위원회의 전체예산이므로 그중에서 公害紛爭調整業務에 소요된 비용이 어느 정도 인지는 구체적으로 따져봐야 되겠지만 공해등조정위원회의 업무가 公害紛爭調整과 土地利用調整으로 양분되어 있다는 점과 공해등조정위원회에서 처리하는 紛爭調整事件의 건수를 감안하면 각 사건의 처리에 소요되는 비용이 적다고는 할 수 없을 것이다. Ⅴ. 結語 현재로서는 일본의 공해분쟁조정제도는 공해분쟁의 해결 또는 피해자의 구제에 상당한 공헌을 해왔다고 평해도 지장이 없을 것으로 판단된다. 이 調整制度가 시행된 이래 제도적인 면에서도 실제 운영의 면에서도 많은 진보가 있은 것도 사실이다. 그러나 이 제도에 여러가지 문제가 있는 것 또한 사실이며, 향후 이를 보완해 나가는 것이 중요하다고 하겠다. 무엇보다도 調整의 대상이 되는 공해를 7종의 공해로 한정하고 있는 것은 조정제도의 효용성을 스스로 제한해버리는 것으로 공해의 발생양태의 추이와도 맞지 않다고 할 것이다. 더구나 '93년 11월 공해대책기본법을 폐지하고 환경기본법을 제정하면서 공해의 범위를 종전대로 계수한 것은 아쉬운 점이라고 할 것이다. 공해의 범위에 대해서는 한국의 법제가 오히려 일본에 참고가 되어야 할 것이다. 다음으로는 공해등조정위원회의 지방분국을 설치함으로써 조정제도이용에 있어서의 지리적 불편을 제거하는 문제, 공해등조정위원회의 사물관할의 범위를 확대하는 문제, 강제집행에 대한 당사자(채무자)의 합의가 있는 경우에 조정조서에 집행력을 인정하는 문제, 책임재정의 대상을 확대하는 문제등을 고려해볼 필요가 있을 것이다. 이에는 전국에 11개소의 지방국세심판소를 두고 있는 국세심판소의 예나 民事執行法(22조)상의 執行證書制度등이 참고가 될 수 있을 것이다. 공해분쟁조정제도의 도입후 24년이 경과하는 동안 공해의 시대가 환경의 시대로 바뀌었다. 분쟁의 초점이 환경의 보전 내지는 보다 양호한 환경의 창조로 옮겨가고 있으며, 분쟁조정의 중심과제도 사회의 제 이익과 환경이익과의 조정으로 옮겨가고 있다. 새로운 상황에 맞는 절차의 정비가 필요하다. 공해분쟁조정제도의 개선과 함께 사법제도의 개선도 이루어져야 할 것이다. 사법제도의 개선으로는 먼저 재판의 신속화가 이루어져야 할 것이며, 클래스 액션의 도입 등도 고려되어야 할 것이다. 나아가서는 공해 또는 환경실체법의 정비도 긴요하다. 환경기본법의 제정으로 상당부분 정비되었다고 하겠으나, 그럼에도 불구하고 환경영향평가에 관한 사항이 선언적 규정으로 그친 점, 공해피해에 대한 무과실책임주의의 미도입(개별법에 의해 대기 및 수질오염에 의한 생명·신체의 피해에 대해서는 무과실책임이 도입되어 있음)등은 환경기본법의 취약점이라고 할 것이다(주석32). 끝으로 공해분쟁조정제도를 둘러싼 한일양국의 관계에 관해 부연하면, 양국의 제도는 매우 유사하며, 그외의 다른 나라에서는 비슷한 예를 볼수가 없다. 양국중한 나라의 제도운영의 경험이나 제도개선의 결과는 다른나라에 소중한 참고가 될 것이다. 실험이 불가능하거나 가능하더라도 위험부담이 큰 국가의 정책 또는 사회과학분야에 있어서 실험에 갈음하는 것이 될 수 있을 것으로 기대된다. (제1국 법제관) 주1)4대 공해란 2차대전후의 고도경제성장에 따른 오염물질이 누적되어 발생한 것으로 피해범위나 정도가 막대하고 사회적으로 엄청난 충격을 주었던 4개의 공해사건을 말한다.四日市喘息('60년경부터 발생한 대기오염에 의한 공해),態本縣의 미나마타(수오)病('56년에 발견된 수질오염에 의한 有機水銀中毒症.1,300여명 사망), 新瀉미나마타病('64년부터 1년간 발생.669인이 중독되어 55인 사망), 이타이이타이(이타이:아프다는 뜻임)病('45년경부터 다발한 카드뮴중독증.123인 사망)으로 이들 사건은 그 후 모두 소송(4대 公害裁判)이 제기되어 원고(피해자)들이 승소하였으며, 공해법·소송이론의 발전의 획기적인 계기가 되엇고, 공해분쟁조정제도의 도입의 계기가 되었다. 주2)'70년 11월 公害紛爭處理法을 근거로 總理府의 부속기관으로서 中央公害審査會가 설립되고, '72년6월 중앙공해심사회와 合議制行政機關인 土地調整委員會가 통합되어 公害等調整委員會가 설립되었다. 따라서 공해등조정위원회의 업무는 공해분쟁조정업무와 종전의 토지조정위원회의 업무(鑛區금지지역의 지정, 삼림법등에 의한 처분의 불복에 대한 재정, 토지수용법등에 의한 주무 대신의 재정시의 의견회신)로 구성되어 있다. 기관의 명칭에 "等"자가 붙어 있는 이유이다. 주3)일본에서는 이를 "典型7公害"라고 부르고 있다. 주4)南博方,「公害紛爭の特色と處理の手法」,一橋論業107권4호(1992.4) p.516 주5)深山卓也, 「公害等調整委員會」, 判例タイムズ728호(1990.8) p.35 주6)公害等調整委員會, 公害紛爭處理白書 1992년판, p.51 주7)예를 들면, 大塚正夫,「公害紛爭處理法について」, 判例時報 1220호(1987.3) p.5 주8)이하 연도는 모두 4월1일부터 다음 해 3월31일까지(日本의 會計年度)이다. 주9)이상 公害等調整委員會, 公害紛爭處理白書 1993년판 p.17 주10)이상은 公害紛爭處理白書 1985~1993년판에 의해 산출한 것임 주11)일본의 민사조정제도는 2차대전중에 전시특별법에 의해 시행되엇으나, 현재의 제도는 '51년에 제정된 民事調停法에 의해 도입된 것이다. 주12)구체적인 조정성립율(불성립율)은 '84년부터 '92년까지 순차로 42.7%(33.1%), 52.4%(32.1%), 42.9%(32.1%), 44.8%(36.2%),43.7%(34.2%), 54.2%(31.7%), 42.2%(37.9%), 44.0%(36.7%), 47.2%(31.4%)이다. 法曹時報33~40권 각 12호, 41·42권 각11호, 43권10호, 44권12호, 45권10호 참조 주13)전게 法曹時報 주14)南博方,「公害紛爭の特色と處理の手法」,p.528 주15)이러한 것을 일본에서는 "우려 공해"라고 부르고 있다. 주16)榮春彦·容口敏彦, 「公害等調整委員會による山梨·靜岡ゴルフ場調停事件の解決」, 判例タイムズ758호(1991.8) p. 81 참조 주17)예를 들어, 藤江弘一은 공해분쟁조정제도의 문제점의 하나로서 대상사건이 피해가 실제로 존재하는 것에 한정되어 있다는 점을 들고 있다(藤江弘一, 「公害紛爭處理の現狀」, ジュリスト增刊總合特輯 公害總點檢と環境問題の行方.1979. p.128) 주18)南博方, 「二○周年を迎えた公害等調整委員會」, ジュリスト 1008호(1992.9.15) p.29 주19)일본에서는 흔히 분쟁조정기관을 그 기관의 단체적인 성질을 기준으로 행정형·공익법인형·업계형으로 나누고 있는 바(米津進, 「現在の紛爭處理システム」, 自由と正義32권 p.59), 공해등조정위원회는 물론 행정형에 속한다. 그 중에서 행정형이 독립성과 공정성에서 평가를 받고 있다. 주20)深山卓也, 「公害等調整委員會」,p.35 주21)公害紛爭處理問題硏究會編, 公害紛爭處理法解說(一粒社. 1975) pp.105,106 주22)공해분야에 있어서의 당사자간의 신사협정과 같은 합의는 사인간에 뿐아니라 지방자치단체와 기업간에도 공해방지를 둘러싸고 빈번히 이루어지며(이를 통칭 "公害防止協定"이라고 함), 이러한 공해방지협정은 오래전부터 일본의 지방자치단체의 공해방지행정에 있어서 우력한 수단의 하나가 되어 왔다. 주23)이러한 예는 미나마타병과 관련된 배상신청사건에서 흔히 볼 수 있으며, 이에 따라 실제로 금액이 조정되거나 공해등조정위원회에 금액변경이 신청되고 있다. 예를 들면, 공해등조정위원회, 公害紛爭處理白書 1993년판 p.25 참조 주24)南博方,「公害紛爭の特色と處理の手法」,p.528 주25)原田尙彦, 「行政と紛爭解決」, 岩波講座基本法學8-紛爭(岩波出版社, 1983) p. 357 주26)三ケ月章,民事訴訟法(弘文堂, 1985) p.212 주27)石原辰次郞, 民事調停法實務總覽(酒井書店.1984) p.30 주28)梅善夫,「科學裁判と鑑定」, 新堂幸司編 講座民事訴訟法⑤證據(弘文堂.1983) pp250,251 주29)지방자치단체에 접수된 공해관련 진정의 9할 정도가 해결된다고 한다(公害等調整委員會, 公害紛爭處理白書 1992년판 p.145) 주30)大塚正夫에 의하면 일반국민은 커녕 변호사에게도 거의 알려져 있지 않다고 한다(大塚正夫,「行政による公害紛爭の解決」, 判例タイムズ685호(1987.3) p.7) 주31)공해등조정위원회, 公害紛爭處理10年の步み(大藏省印刷局.1982) p.20 주32)環境基本法의 내용에 관해서는 李相暉, 最近外國立法動向 第120號(法制處, 1994.7)參照