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1. 질의요지
조례로 교육재정부담금의 세부적인 전출 시기ㆍ규모 등을 규정하는 것이 지방자치단체장의 재정집행권을 과도하게 제한하고 조례제정의 범위를 일탈하여 위법한 것인지?

2. 의견
「지방교육재정교부금법」 제11조제2항에서 지방자치단체가 부담하는 교육재정부담금을 특별회계로 전출하는 것과 관련하여 구체적 시기나 규모를 정하지 않고 있다고 하여 그 전출 시기나 규모를 지방자치단체장의 재량으로 결정하도록 한 것은 아니며, 지방자치단체장이 전출업무를 수행하는 데에 합리적인 기준을 제시한다는 측면에서 의회가 지방재정 상황을 고려하여 조례로 전출의 구체적인 시기나 규모를 정하는 것이 법률의 규정에 반드시 위반된다고 보기는 어렵습니다.

3. 이유
「지방재정법」 제9조에 따르면 지방자치단체의 회계는 일반회계와 특별회계로 구분되는데, 특별회계는 특정사업을 운영할 때 또는 특정자금이나 특정세입ㆍ세출로서 일반세입ㆍ세출과 구분하여 회계처리할 필요가 있을 때에만 설치하도록 하고 있습니다. 이와 관련 「지방교육자치에 관한 법률」 제38조에서는 지방자치단체에 교육비특별회계를 두도록 하고 있고, 이 교육비특별회계의 세입은 국가에서 부담하는 지방교육재정교부금과 지방자치단체가 부담하는 교육재정부담금으로 충당됩니다. 지방자치단체의 교육재정부담금에 관하여 「지방교육재정교부금법」 제11조에서는 공립학교의 설치ㆍ운영 및 교육환경개선을 위하여 시ㆍ도는 「지방세법」 제151조에 따른 지방교육세에 해당하는 금액(제1호), 담배소비세의 100분의 45에 해당하는 금액(제2호), 서울특별시는 특별시세 총액의 100분의 10, 광역시 및 경기도는 광역시세 또는 도세 총액의 100분의 5에 해당하는 금액, 그 밖의 도 및 특별자치도는 도세 또는 특별자치도세 총액의 1천분의 36에 해당하는 금액(제3호)을 각각 매 회계연도 일반회계예산에 계상하여 교육비특별회계로 전출하여야 한다고 하고 있습니다. 

  「지방교육재정교부금법」에서는 ‘교육비특별회계로 전출하여야 한다’고만 하고 있을 뿐 그 구체적 전출 시기나 규모에 대하여는 규정하지 않고 있는데, 이 사안 「부산광역시 교육재정부담금의 전출에 관한 조례안」에서는 일반회계로부터 교육비특별회계로 전출에 관하여 그 구체적 전출 시기 및 금액을 정하고 지방자치단체장이 이에 따르도록 규정하고 있는바, 이러한 조례안의 내용이 지방자치단체장의 예산집행에 관한 권한을 침해하고 법률에 위임이 없는 사항을 규정한 것으로서 상위법령에 위반되는지가 질의의 내용인 것으로 보입니다. 

  위 질의와 관련하여 먼저 지방자치단체가 부담하는 교육재정부담금의 특별회계로의 전출이 지방자치단체의 권한인지를 살펴보겠습니다. 「지방교육재정교부금법」 제11조제2항에서 특별회계로 전출될 금액을 예산에 계상하도록 하면서 이 전출금을 특정한 세입으로 충당하도록 지정하고 있는 취지는 지방교육재정을 안정적으로 확보하여 공립학교의 설치 등 사업을 원활하게 추진하기 위하여 「지방교육재정교부금법」 제11조제2항에서 정한 특정한 세입만큼은 지방자치단체장이 재량으로 다른 예산으로 전용하여 쓴다거나 그 전출시기를 자의로 조정할 수 없도록 하기 위한 것으로 이해하여야 할 것이고, 법의 취지가 그러하다면 지방자치단체장은 해당 법정 세입이 발생하면 그 액수만큼은 바로 특별회계로 전출하여야 할 의무를 부담한다고 보아야 할 것입니다. 즉, 법에서 구체적인 전출의 시기나 규모를 정하지 않고 있다고 하여 지방자치단체장이 전출의 시기나 규모에 관하여 결정할 재량이 있다고는 할 수 없을 것입니다.

  다음으로 법에서 구체적으로 정하지 않은 전출 시기나 규모를 조례로 정할 수 있는지가 문제되는데, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고 ‘법령의 범위 안’이란 ‘법령에 위반되지 아니하는 범위 안’을 의미하는 바, 해당 법정 세입이 발생하면 그 액수만큼은 바로 특별회계로 전출하도록 한 「지방교육재정교부금법」의 취지를 살리면서도 지방재정 여건에 따라 예산을 집행할 수밖에 없는 지방자치단체장의 어려움을 고려하여 교육비특별회계로의 원활한 전출이 이루어질 수 있도록 의회가 조례로 그 구체적인 전출 시기와 규모에 관한 ‘합리적인 기준을 제시’하는 것이라면 해당 조례가 법령에 반드시 위반된다고 보기는 어렵습니다. 

  결론적으로 「지방교육재정교부금법」 제11조제2항에 지방자치단체가 부담하는 교육재정부담금을 특별회계로 전출하는 것과 관련하여 그 구체적 시기나 규모를 정하지 않고 있다고 하여 전출 시기나 규모를 지방자치단체장의 재량으로 결정하도록 한 것은 아니며, 지방자치단체장의 전출업무 수행에 합리적인 기준을 제시한다는 측면에서 의회가 지방재정 상황을 고려하여 조례로 전출의 구체적인 시기나 규모를 정하는 것이 법률의 규정에 반드시 위반된다고 보기는 어렵습니다.