법제처 로고

1. 질의요지
산지에 농막을 설치하려는 용도로 신고된 산지일시사용에 대하여 해당 신고의 수리 요건으로 산지와 농지 간 거리 기준에 관한 사항을 신설하는 내용을 훈령·예규 등 행정규칙에 규정할 수 있는지?

2. 의견
질의요지와 같은 내용을 행정규칙에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.

3. 이유
「지방자치법」 제28조제1항에서는 지방자치단체는 법령의 범위에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 다만 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 조례를 제정·개정할 때 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하고, 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다고 할 것인바(각주: 대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결 참조), 이는 지방자치단체의 장이 그 권한의 범위 또는 상위법령이 위임한 범위에서 정하여 발령하는 행정규칙에 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 규정하는 경우에도 동일하게 적용된다 할 것입니다.

  먼저, 「산지관리법」 제15조의2제4항에서는 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상이 아닌 간이 농림어업용 시설과 농림수산물 간이처리시설의 설치(제1호) 등의 용도로 산지일시사용(각주: 「산지관리법」 제2조제3호 참조)을 하려는 자는 국유림의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장·군수·구청장에게 각각 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제5항에서는 제4항에 따른 산지일시사용신고의 절차, 기준, 조건, 기간·기간연장, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 및 설치조건 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따라 마련된 「산지관리법 시행령」 제18조의3제4항 및 별표 3의3 제1호나목에서는 농막의 용도로 산지일시사용신고를 하는 경우 그 설치 기준에 대하여 농림어업인이 공익용산지가 아닌 산지에 설치해야 하고, 농막의 부지면적이 2백제곱미터 미만이어야 하며, 주거용이 아닌 경우로서 작업대기 및 휴식공간이 바닥면적의 100분의 25 이하이어야 한다고 규정하고 있으며, 같은 별표 비고 제7호에서는 산지일시사용신고의 대상시설·행위의 범위, 설치지역 및 설치조건을 적용하는 데 필요한 세부사항은 산림청장이 정하여 고시한다고 규정하고 있으나, 그 위임에 따라 마련된 고시는 없습니다(각주: 「산지관리법 시행령」 별표 3의3 비고 제7호의 위임에 따라 마련된 「산지에서의 지역 등의 협의기준 및 산지전용허가·산지일시사용 허가기준 등의 세부사항에 관한 규정」(산림청고시 제2011-7호)은 2012년 9월 14일부로 폐지되었고, 이후 제정된 고시는 없음.).

  그리고, 「산지관리법」 제15조의2제6항에서는 같은 조 제4항에 따른 산지일시사용신고 또는 변경신고를 받은 산림청장 또는 시장·군수·구청장은 그 신고내용이 제5항에 따른 산지일시사용신고의 기준, 조건, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 등을 충족하는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 제4항에 따른 산지일시사용신고 또는 변경신고를 받은 날부터 10일 이내에 신고를 수리하여야 한다고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 마련된 「산지관리법 시행규칙」 제15조의3제8항에서는 관할청(각주: 산림청장, 시·도지사, 시장·군수·구청장, 지방산림청장, 국유림관리소장, 국립수목원장, 국립산림품종관리센터장, 국립산림과학원장 또는 국립자연휴양림관리소장을 말함(「산지관리법 시행규칙」 제10조제3항).)은 법 제15조의2제4항에 따라 신고한 내용이 신고대상 시설 및 행위의 범위, 설치지역, 설치조건 등에 적합한 경우에는 그 신고를 수리해야 한다고 규정하면서, 다만, 신고서의 기재사항에 흠이 있는 경우(제1호), 신고에 필요한 첨부서류를 제출하지 아니한 경우(제2호), 첨부서류에 흠이 있거나 거짓 또는 그 밖의 부정한 방법으로 신고한 경우(제3호), 법 제38조제1항 본문에 따라 복구비를 예치하여야 하는 자가 그 복구비를 예치하지 아니한 경우(제4호)에는 그렇지 않다고 규정하고 있습니다.

  한편, 「광양시 산지농막 운용 규정안」(이하 “광양시훈령안”이라 한다)은 농업인·임업인·어업인이 「산지관리법」 제15조의2제5항에 따라 농지 요건으로 산지농막(가설건축물) 설치를 신고하는 경우, 이를 심사할 때 산지와 농지 간의 거리 기준을 명확히 규정함으로써 산지농막의 무질서한 난립을 예방하고 산지를 합리적으로 이용·관리하기 위함을 목적으로 하는 훈령으로서(제1조), 같은 규정안 제3조에서는 산지에 농지를 관리하기 위한 농막을 설치하기 위하여 산지일시사용신고를 하려는 경우 해당 산지와 농지는 인접할 것(제1호) 등의 요건을 규정하고 있는바, 이 사안에서는 산지일시사용 신고의 수리 요건으로 산지와 농지 간 거리 기준에 관한 사항을 신설하는 것이 상위법령에 위배되는지가 문제됩니다.

  살피건대, 산지일시사용의 신고에 관한 「산지관리법」 제15조의2 등의 규정 형식과 내용에 비추어 볼 때, 산지일시사용의 신고를 받은 시장 등은 그 신고 내용이 법령에서 정하고 있는 신고의 기준, 조건, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 및 설치조건 등을 충족하는 경우에는 그 신고를 수리해야 하고, 법령에서 정한 사유 외의 다른 사유를 들어 신고 수리를 거부할 수는 없다 할 것이므로(각주: 대법원 2022. 11. 30. 선고 2022두50588 판결 참조), 농막 설치를 위한 산지일시사용의 신고를 받은 광양시장은 해당 신고 내용이 산지관리법령에서 규정하고 있는 농막의 설치 기준을 충족하는 경우에는 「산지관리법 시행규칙」 제15조의3제8항 각 호에서 열거하고 있는 신고 불수리 사유에 해당하지 않는 한 그 신고를 수리해야 할 것으로 보이고, 나아가 산지관리법령에서는 해당 신고의 수리 요건을 지방자치단체의 장이 별도로 정할 수 있도록 위임하는 규정을 두고 있지 않은바, 질의요지와 같은 내용을 광양시의 행정규칙으로 규정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있어 보입니다.

  또한, 입법연혁적으로 「산지관리법」 제15조의2에 따른 산지일시사용신고 제도는 같은 법이 2010년 5월 31일에 법률 제10331호로 개정되어 도입된 것으로, 산지의 용도로 계속 사용하기 위하여 형질을 변경하는 경우 등 지목변경이 수반되지 않는 경우에는 지목변경이 수반되는 산지전용의 허가·신고 제도와 구분하여 간단한 절차에 의하여 산지를 활용할 수 있도록 하려는 것이었음을 고려할 때(각주: 「산지관리법」 (법률 제10331호, 2010. 5. 31. 공포, 2010. 12. 1. 시행) 개정이유 및 주요내용 참조), 산지일시사용신고의 수리 요건으로 산지관리법령에서 예정하고 있지 않은 산지와 농지 간 거리 기준에 관한 사항을 추가하는 것은 해당 신고 수리를 위한 심사기준을 강화함으로써 산지일시사용의 신속성·효율성을 떨어뜨리게 되어 산지일시사용신고를 도입한 입법 취지에 부합하지 않는 것으로 보입니다.

  따라서, 산지에 농막을 설치하려는 용도로 신고된 산지일시사용에 대하여 해당 신고의 수리 요건으로 산지와 농지 간 거리 기준에 관한 사항을 신설하는 내용을 훈령·예규 등 행정규칙에 규정할 수 없을 것으로 보입니다.


【의견제시 대상 자치법규 및 관련 법령】
 ○ 자치법규
  해당사항 없음

 ○ 관련법령
「산지관리법」
제15조의2(산지일시사용허가·신고) ① ∼ ③ (생  략)
④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도로 산지일시사용을 하려는 자는 국유림의 산지에 대하여는 산림청장에게, 국유림이 아닌 산림의 산지에 대하여는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 농림축산식품부령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 같다.
  1. 「건축법」에 따른 건축허가 또는 건축신고 대상이 아닌 간이 농림어업용 시설과 농림수산물 간이처리시설의 설치
  2. ∼ 12. (생  략)
  ⑤ 제1항 및 제4항에 따른 산지일시사용허가·신고의 절차, 기준, 조건, 기간·기간연장, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 및 설치조건 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
  ⑥ 제4항에 따른 산지일시사용신고 또는 변경신고를 받은 산림청장 또는 시장·군수·구청장은 그 신고내용이 제5항에 따른 산지일시사용신고의 기준, 조건, 대상시설, 행위의 범위, 설치지역 등을 충족하는 경우에는 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 제4항에 따른 산지일시사용신고 또는 변경신고를 받은 날부터 10일 이내에 신고를 수리하여야 한다.
  ⑦ ∼ ⑨ (생  략)