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1. 질의요지
수원시로부터 보조금을 교부받는 지방보조사업자로 하여금 수원시의 보조금이 교부된 사업임을 표시하는 표지판을 지방보조사업자의 비용으로 제작하여 지방보조사업과 관련된 시설 등에 설치하도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있는지?

2. 의견
이 사안의 경우 질의요지와 같은 내용을 조례로 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.

3. 이유
지방자치단체는 자치사무에 관하여 이른바 자치조례를 제정할 수 있고, 이러한 자치조례에 대해서는 「지방자치법」 제22조가 정하는 “법령의 범위 안”이라는 사항적 한계가 적용될 뿐 일반적인 위임입법의 한계가 적용될 여지가 없으며, 여기서 말하는 “법령의 범위 안”이라는 의미는 “법령에 위반되지 아니하는 범위 안”으로 풀이됩니다.(각주: 대법원 2003. 5. 27. 선고 2002두7135 판결 참조)

  「지방재정법」 제32조의2제6항에서는 지방보조금 예산의 편성 및 교부 신청과 교부 결정 등에 관하여 같은 조에서 정하지 않은 사항은 조례로 정하도록 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제29조제5항에서는 같은 법 제17조제1항에 따른 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 조례로 정한다고 규정하고 있으며, 그 위임에 따른 「지방보조금 관리기준」 Ⅳ. [3]에서는 보조금의 교부를 결정함에 있어 보조금액에 대한 상당률의 자체 부담과 법령 및 예산이 정하는 보조금의 교부 목적 달성에 필요하다고 인정되는 조건을 붙일 수 있다고 규정하여 보조금의 교부시 조건의 부가가 가능함을 명확히 하고 있습니다. 

  따라서 위와 같은 규정의 내용 및 취지, 그리고 지방자치단체는 법령에 특별한 근거규정이 없다고 하더라도 수익적 행정행위 중 재량행위에 해당하는 보조금 지급결정을 하면서 그에 대한 부관을 부가할 수 있는 점(각주: 대법원 2009. 2. 12. 선고 2005다65500 판결, 대법원 2011. 6. 9. 선고 2011다2951 판결 등 참조) 등을 종합적으로 고려하면, 지방자치단체에서 보조금을 교부받는 지방보조사업자에게 개별적인 보조금의 교부결정과 결부하여 일정한 조건을 부여할 수 있도록 하는 규정을 조례에 두는 것은 일응 가능하다고 할 것입니다.(각주: 같은 취지의 법제처 2012. 5. 30. 의견제시 12-0152 참조)

  다만 행정행위에 부관을 부가함에 있어서는 관련 법령뿐만 아니라 부당결부금지원칙, 비례의 원칙 등 행정법의 일반원칙 또한 한계로 작용한다고 할 것이고(각주: 대법원 1998. 10. 23. 선고 97누164 판결, 대법원 1997. 3. 14. 선고 96누16698 판결 등 참조) 이러한 한계는 구체적인 부관을 부가하는 것을 내용으로 하는 조례에도 마찬가지로 적용된다고 할 것입니다. 

  이 사안의 경우 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하려는 목적이 주민들이 수원시 보조금이 지원되는 시설 등을 쉽게 알 수 있도록 하여 시설의 공공활용도를 높이고 보조금의 공정한 집행 및 공익에 입각한 시설의 운영ㆍ관리를 도모하는 것에 있는데,(각주: 「수원시 보조금지원 표지판 설치에 관한 조례안」 제1조 참조) 수원시의 보조금 교부의 목적은 수원시의 행정목적 달성에 있는 점,(각주: 「수원시 보조금지원 표지판 설치에 관한 조례안」 제2조제1호 참조) 「지방재정법」 제32조의4에서부터 제32조의9에서도 지방보조금의 용도 외 사용금지, 지방보조사업 수행상황의 점검, 지방보조사업의 실적 보고 및 정산, 법령 위반 등에 따른 교부결정의 취소, 재산 처분의 제한 등 지방보조사업의 공정하고 투명한 집행을 위한 지방보조사업자의 의무를 규정하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 특별한 사정이 없는 한 질의요지와 같은 내용을 조례에 규정하는 것이 수원시 보조금의 성격과 부당한 연관성을 지닌다고 보이지는 않습니다. 

  다만 구체적인 사안에서 교부되는 보조금의 규모와 표지판의 제작 및 설치 등에 소요되는 비용 사이에 적절한 비례관계가 유지될 수 있도록 하는 내용 등을 자치법규 등에 추가하는 방안도 고려할 수 있을 것인바, 이상의 내용을 참고하시기 바랍니다.  

【관계 법령 및 자치법규 등】
 
「지방자치법」
제22조(조례) 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다. 

「지방재정법」
제17조(기부 또는 보조의 제한) ① 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다. 다만, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다. <개정 2014. 5. 28.>
  1. 법률에 규정이 있는 경우
  2. 국고 보조 재원(財源)에 의한 것으로서 국가가 지정한 경우
  3. 용도가 지정된 기부금의 경우
  4. 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우
  ② ㆍ ③ (생략) 
  [전문개정 2011. 8. 4.]
  [제목개정 2014. 5. 28.] 
제32조의2(지방보조금 예산의 편성 등) ① 지방보조금(제17조제1항 및 제23조제2항에 따른 보조금을 말한다. 이하 같다)은 해당 지방보조사업(제17조제1항 및 제23조제2항에 따라 보조금을 지출 또는 교부받는 사무 또는 사업을 말한다. 이하 같다)의 성격, 지방보조사업자(지방보조사업을 수행하는 자를 말한다. 이하 같다)의 비용부담능력 등에 따라 적정한 수준으로 책정되어야 한다.
  ② &#12316; ⑤ (생략)
  ⑥ 지방보조금 예산의 편성 및 교부 신청과 교부 결정 등에 관한 그 밖의 사항은 해당 지방자치단체의 조례로 정한다.
  [본조신설 2014. 5. 28.]
제32조의4(지방보조금의 용도 외 사용금지 등) ① 지방보조사업자는 법령, 지방보조금 교부 결정의 내용 또는 법령에 따른 지방자치단체의 장의 처분에 따라 선량한 관리자의 주의로 성실히 지방보조사업을 수행하여야 하며, 해당 지방보조금을 다른 용도에 사용해서는 아니 된다.
  ② 지방보조사업자는 사정의 변경으로 지방보조사업의 내용을 변경하거나 지방보조사업에 드는 경비의 배분을 변경하려면 지방자치단체의 장의 승인을 받아야 한다. 다만, 지방자치단체의 장이 정하는 경미한 내용변경이나 경비배분의 경우에는 그러하지 아니하다.
  ③ 지방보조사업자는 사정의 변경으로 그 지방보조사업을 다른 사업자에게 인계하거나 중단 또는 폐지하려면 미리 지방자치단체의 장의 승인을 받아야 한다.
  [본조신설 2014. 5. 28.]
제32조의5(지방보조사업 수행상황 점검 등) ① 지방보조사업자는 지방자치단체의 장이 정하는 바에 따라 지방보조사업의 수행 상황을 지방자치단체의 장에게 보고하여야 한다.
  ② 지방자치단체의 장은 지방보조사업의 수행 상황을 파악하기 위하여 필요한 경우 현지조사를 할 수 있다.
  ③ 지방자치단체의 장은 지방보조사업자가 법령 및 지방보조금 교부결정의 내용 또는 법령에 따른 지방자치단체의 장의 처분에 따라 지방보조사업을 수행하지 아니할 때에는 지방보조사업자에게 필요한 명령을 할 수 있다.
  ④ 지방자치단체의 장은 지방보조사업자가 제3항에 따른 명령을 위반하였을 때에는 그 지방보조사업의 수행을 일시 정지시킬 수 있다.
  ⑤ 지방보조사업자는 지방보조사업의 수행과 관련된 자료를 5년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간 동안 보관하여야 한다. <신설 2015. 12. 29.>
  ⑥ 제5항에 따라 보관하여야 하는 자료의 범위, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <신설 2015. 12. 29.>
  [본조신설 2014. 5. 28.]
제32조의6(지방보조사업의 실적 보고 및 정산) ① 지방보조사업자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 대통령령으로 정하는 기한까지 그 지방보조사업의 실적보고서를 작성하여 지방자치단체의 장에게 제출하여야 한다. 이 경우 실적보고서에는 그 지방보조사업에 든 경비를 재원별로 명백히 한 계산서 및 지방자치단체의 장이 정하는 서류를 첨부하여야 한다.
  1. 지방보조사업을 완료하였을 때
  2. 지방보조사업 폐지의 승인을 받았을 때
  3. 회계연도가 끝났을 때
  ② 지방자치단체의 장은 제1항에 따른 실적보고서를 토대로 지방보조사업이 법령 및 교부결정의 내용 또는 법령에 따른 지방자치단체의 장의 처분에 적합한 것인지를 심사하여야 한다. 이 경우 필요하면 현지조사를 할 수 있다.
  ③ 지방자치단체의 장은 제2항의 심사 결과 적합하다고 판단된 때에는 지방보조금액을 확정하여 해당 지방보조사업자에게 통지하여야 하며, 적합하지 아니하다고 판단된 때에는 해당 지방보조사업자에게 시정 등 필요한 조치를 명할 수 있다.
  [본조신설 2014. 5. 28.]
제32조의7(지방보조사업의 운용 평가) ① 지방자치단체의 장은 지방보조사업에 대하여 매년 성과평가를 실시하고 특별한 사유가 없으면 그 평가결과를 예산편성에 반영하여야 한다. 다만, 국고보조사업의 경우에는 예외로 할 수 있다.
  ② 지방자치단체의 장은 지속적으로 이루어지는 지방보조사업에 대해서는 3년마다 유지 필요성을 평가하고 지방보조금심의위원회의 심의를 거쳐 그 평가결과에 따라 필요한 조치를 하여야 한다.
  [본조신설 2014. 5. 28.]
제32조의8(법령 위반 등에 따른 교부결정의 취소 등) ① 지방자치단체의 장은 지방보조사업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 지방보조금 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있다.
  1. 지방보조금을 다른 용도에 사용한 경우
  2. 법령, 지방보조금 교부결정의 내용 또는 법령에 따른 지방자치단체의 장의 처분을 위반한 경우
  3. 거짓 신청이나 그 밖의 부정한 방법으로 지방보조금을 교부받은 경우
  4. 그 밖에 지방보조사업의 수행이 곤란한 경우로서 조례로 정하는 사유에 해당하는 경우
  ② 지방자치단체의 장은 지방보조금의 교부결정을 취소한 경우 그 취소된 부분의 지방보조사업에 대하여 이미 지방보조금이 교부되었을 때에는 기한을 정하여 그 취소된 부분에 해당하는 지방보조금과 이로 인하여 발생한 이자의 반환을 명하여야 한다.
  ③ 지방자치단체의 장은 지방보조사업자에게 교부하여야 할 지방보조금의 금액을 제32조의6제3항에 따라 확정한 결과 이미 교부된 보조금과 이로 인하여 발생한 이자를 더한 금액이 그 확정된 금액을 초과한 경우에는 기한을 정하여 그 초과액의 반환을 명하여야 한다.
  ④ 지방자치단체의 장은 제2항 또는 제3항에 따라 지방보조사업자가 반환하여야 할 지방보조금을 지방세 징수의 예에 따라 징수할 수 있다. 이 경우 반환금 징수는 국세와 지방세를 제외하고는 다른 공과금에 우선한다.
  ⑤ 지방자치단체의 장은 지방보조사업자가 제2항 또는 제3항에 따른 보조금 및 이자의 반환 명령을 받고 반환하지 아니하는 경우 그 지방보조사업자에게 동종(同種)의 사무 또는 사업에 대하여 교부하여야 할 지방보조금이 있을 때에는 그 교부를 일시 정지하거나 그 지방보조금과 지방보조사업자가 반환하지 아니한 금액을 상계(相計)할 수 있다.
  ⑥ 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 지방보조금의 교부결정을 취소하였을 때에는 그 교부결정 취소의 내용을 지체 없이 지방보조사업자에게 통지하여야 한다.
  ⑦ 지방자치단체의 장은 제1항제1호부터 제3호까지의 어느 하나에 해당하여 지방보조금 교부결정이 취소된 자에 대해서는 5년의 범위에서 지방보조금 교부를 제한할 수 있다.
  ⑧ 지방보조사업의 사후평가 등 보조금 지출을 건전하고 효율적으로 운용하기 위하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
  [본조신설 2014. 5. 28.]
제32조의9(재산 처분의 제한) ① 지방보조사업자는 지방보조금으로 취득하거나 그 효용이 증가된 것으로서 대통령령으로 정하는 중요한 재산(이하 "중요재산"이라 한다)에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 현재액과 증감을 명백히 하여야 하고, 그 현황을 지방자치단체의 장에게 보고하여야 한다.
  ② 지방보조사업자는 해당 지방보조사업을 완료한 후에도 지방자치단체의 장의 승인 없이 중요재산에 대하여 다음 각 호의 행위를 하여서는 아니 된다.
  1. 교부 목적 외 용도로의 사용
  2. 양도, 교환 또는 대여
  3. 담보의 제공
  ③ 지방보조사업자가 다음 각 호에 해당하는 경우에는 지방자치단체의 승인을 받지 아니하고도 제2항 각 호의 행위를 할 수 있다.
  1. 지방보조사업자가 지방보조금의 전부에 해당하는 금액을 지방자치단체에 반환한 경우
  2. 지방보조금의 교부 목적과 해당 재산의 내용연수(耐用年數)를 고려하여 지방자치단체의 장이 정하는 기간이 지난 경우
  3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 사유가 발생하는 경우
  [본조신설 2014. 5. 28.]

「지방재정법 시행령」
제29조(기부ㆍ보조의 제한) ① &#12316; ④ (생략)
  ⑤법 제17조제1항에 따른 지방자치단체의 보조금 또는 그 밖의 공금 지출에 대한 교부신청, 교부결정 및 사용 등에 관하여 필요한 사항은 행정안전부장관이 정하는 기준에 따라 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. <개정 2014. 11. 28., 2017. 7. 26.>
  [제목개정 2014. 11. 28.]
 
「지방보조금 관리기준」[행정안전부예규 제108호, 2020. 3. 30., 일부개정.]
Ⅳ. 지방보조사업자 선정 및 교부
 [3] 지방보조금 교부 (법 제32조의2) ○ 교부조건 부여
 ­ 보조금의 교부를 결정함에 있어 보조금액에 대한 상당률의 자체 부담과 법령 및 예산이 정하는 보조금의 교부 목적 달성에 필요하다고 인정되는 조건을 붙일 수 있음
 ­ 보조사업에 의해 수익 발생이 예상되는 경우, 보조금의 교부 목적에 위배되지 않는 범위 내에서 수익금의 전부 또는 일부에 해당하는 금액을 직접 사용토록 하거나, 당해 자치단체에 반환하게 하는 조건을 붙일 수 있음
 ※ 보조금 교부조건 설정이 사업부서마다 다를 수 있으므로, 일반적인 조건 이외에 특수조건을 부여할 수 있음
 ※「지방자치단체 세출예산 집행기준(예규)」에 따라 지방계약법령에서 정한 절차에 따라 계약을 체결하여 이행하도록 한 경비에 대해서는 특별한 사유가 없는 한 법령에서 정한 계약 절차를 이행하도록 보조금 교부조건에 명시

「수원시 보조금지원 표지판 설치에 관한 조례안」
제1조(목적) 이 조례는 수원시의 보조금이 지원되는 시설 등에 대하여 시민들이 쉽게 알 수 있도록 표지판을 설치함으로써 시설에 대한 공공활용도를 높이고, 보조금의 공정한 집행과 공익에 입각한 운영과 관리를 도모하는 것을 목적으로 한다.
제2조(정의) 이 조례에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.
  1. “보조금”이란 「수원시 지방보조금 관리 조례」에 따라 행정목적을 달성하기 위하여 법인 또는 단체(이하 “보조사업자”라 한다)에 대하여 교부하는 자금을 말한다.
  2. ㆍ 3. (생략)