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1. 질의요지
부산광역시는 학교의 장에게 「초ㆍ중등교육법」 제2조 각 호에 따른 학교 중 공립학교에 설치된 학교도서관의 운영비 및 자료구입비를, 같은 법 제30조의3에 따른 학교회계 세출예산으로 편성한 학교기본운영비의 일정 비율 이상 의무적으로 편성하도록 하는 내용을 조례에 규정할 수 있는지 ?

2. 의견
이 사안의 경우 부산광역시가 학교의 장에게 학교도서관의 운영비 및 자료구입비를, 학교회계의 세출예산으로 편성한 학교기본운영비의 일정 비율 이상 의무적으로 편성하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 교육감의 교육비특별회계 예산편성권과 법령에 따른 학교의 장의 학교회계 예산편성권을 침해할 소지가 있는 것으로 보입니다.

3. 이유
「부산광역시 학교도서관 및 학교독서교육 진흥에 관한 조례 일부개정조례안」(이하 “부산광역시조례안”이라 함) 제6조제2항에서는 “학교의 장은 학교도서관 운영비는 학교기본운영비의 100분의 1 이상, 자료구입비는 학교 기본운영비의 100분의 3 이상을 예산에 편성하여야 한다”고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 “학교의 장은 제2항에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 학교도서관운영비 및 자료구입비 예산 편성 비율을 조정할 수 있다”고 하면서 학교발전기금, 도서 후원 등의 사유로 제6조에 따른 예산 비율을 넘는 경우(제1호), 학교의 부득이한 현안으로 자료구입비등 확보가 원활하지 않은 경우(제2호)를 규정하고 있습니다.

  이 사안에서는 부산광역시가 학교의 장에게 부산광역시조례안 제6조제3항 각 호의 예외적인 사유가 없는 경우에는 원칙적으로  「초ㆍ중등교육법」 제2조 각 호에 따른 학교 중 공립학교에 설치된 학교도서관(이하 “학교도서관”이라 함) 운영비 및 자료구입비를 같은 법 제30조의3에 따른 학교회계(이하 “학교회계”라 함) 세출예산으로 편성한 학교기본운영비(「초ㆍ중등교육법」제30조의3제6항 및 「부산광역시 공립 유치원 및 학교 회계 규칙」제10조제1항의 위임에 따라 부산광역시교육청 학교회계 예산편성 기본지침에서 규정하고 있는 학교기본운영비를 말하며 이하 같음)의 일정 비율 이상 의무적으로 편성하도록 하는 내용을 부산광역시조례안에 규정할 수 있는지가 문제됩니다.

  지방자치법상 의결기관과 집행기관 사이의 권한의 분리 및 배분의 취지에 비추어 보면, 지방의회는 지방자치단체의 예산을 심의·확정할 권한이 있으므로 예산안에 대한 심의를 통하여 사후에 감시·통제할 수 있으나, 법령상 지방자치단체의 장에게 예산안 편성에 관한 권한을 부여하면서도 그 권한 행사에 대한 의회의 사전 의결 또는 사후 승인을 받도록 하는 등의 권한 행사를 견제·제한하는 규정을 두거나 그러한 내용의 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있지 아니하는 한, 하위법규인 조례로써는 지방자치단체장의 예산안 편성권을 본질적으로 제약하는 내용의 규정을 할 수 없고, 이러한 내용의 조례가 제정되었다면 이는 지방자치법에 위배된다(대법원 1996. 5. 10. 선고 95추87 판결례 등 참조)고 할 것이고, 위와 같은 판례의 취지는 「지방자치법」제127조, 「지방재정법」제10조·제36조·제38조 및 「지방교육자치에 관한 법률」제20조제2호 등의 규정에 따라 지방자치단체의 교육·학예 분야에 있어서 교육감에게 주어진 예산안 편성권에 대하여도 마찬가지로 적용된다 할 것입니다.

  살피건대, 「지방교육자치에 관한 법률」 제20조제2호에서는 지방자치단체의 사무 중 교육·학예에 관한 분야의 예산안의 편성에 관한 사무를 교육감의 관장 사무로 규정하고 있고, 「지방재정법」 제38조제2항 및 「지방자치단체 교육비특별회계 예산편성 운용에 관한 규칙」 제7조 및 제8조에서는 시·도교육감은 교육부장관이 통보한 기준경비 등을 제외하고는 시·도 교육청의 여건과 특성을 고려하여 합리적·객관적으로 교육비특별회계의 세출예산을 편성하도록 규정하고 있는바, 부산광역시가 부산광역시조례안에서 학교도서관의 운영비 및 자료구입비를 학교회계 세출예산으로 편성한 학교기본운영비의 일정 비율 이상 의무적으로 편성하도록 하는 것은, 법령의 근거 없이 사전적으로 학교회계로 전출할 교육비특별회계 자금의 일정 부분을 학교도서관의 운영비 및 자료구입비 예산으로 편성하여 전출하도록 교육감에게도 의무화하는 결과가 되어 교육감의 예산편성권을 침해할 소지가 있는 것으로 보입니다. 

  또한, 「초ㆍ중등교육법」 제30조의2에서 지방자치단체의 교육비특별회계로부터 받은 전입금 등을 재원으로 학교별로 학교회계를 설치하고, 같은 법 제30조의3에서는 학교의 장에게 학교회계의 세입세출(歲入歲出)예산안을 편성할 권한을 부여하는 한편, 학교회계의 운영에 필요한 사항은 공립학교의 경우 시·도의 규칙으로 정한다고 규정하고 있는바, 부산광역시가 부산광역시조례안 제6조제3항 각 호의 예외적인 사유가 없는 경우로 한정하는 형식을 취하기는 하였으나, 학교의 장에게 원칙적으로 학교회계의 세출예산으로 편성하는 학교기본운영비의 일정 비율 이상을 학교도서관 운영비 및 자료구입비로 편성하여 집행하도록 의무화하는 내용을 부산광역시조례안에 규정하는 것은 「초ㆍ중등교육법」 제30조의3에서 학교의 장에게 부여한 학교회계 예산안 편성·집행권을 본질적으로 제약하는 내용으로 볼 수 있고, 공립학교에 있어서 학교회계의 운영에 필요한 사항은 시·도의 교육규칙의 형식으로 정하도록 한 「초ㆍ중등교육법」 제30조의3제6항과도 맞지 않는 것으로 보입니다.

  아울러, 학교도서관의 설립·운영·지원 등에 관한 사항을 규정하고 있는 「학교도서관진흥법」 제13조 및 같은 법 시행령 제8조제2항에 따르면 학교도서관이 갖추어야 할 시설·자료의 기준으로서 면적은 100제곱미터 이상으로, 1,000종 이상의 자료를 갖추도록 하는 등의 기준을 규정하고 있고, 그 구체적인 기준은 교육감이 정하도록 규정하고 있을 뿐, 학교도서관 운영비 및 자료구입비를 학교기본운영비의 일정 비율 이상 의무적으로 편성하도록 하는 내용을 조례로 규정할 수 있도록 위임한 규정은 찾아볼 수 없습니다.

  이상과 같은 점을 종합해 볼 때, 부산광역시가 학교의 장에게 학교도서관의 운영비 및 자료구입비를 학교회계의 세출예산으로 편성한 학교기본운영비의 일정 비율 이상 의무적으로 편성하도록 하는 내용을 조례에 규정하는 것은 교육감의 교육비특별회계 예산편성권과 법령에 따른 학교의 장의 학교회계 예산편성권을 침해할 소지가 있는 것으로 보입니다.

[관련 법령 및 의견제시 대상 자치법규]
○ 관련 법령
「지방자치법」
제39조(지방의회의 의결사항) ① 지방의회는 다음 사항을 의결한다.
  1. (생 략)
  2. 예산의 심의ㆍ확정
  3. ∼ 11. (생 략)
  ② (생 략)
제127조(예산의 편성 및 의결) ① 지방자치단체의 장은 회계연도마다 예산안을 편성하여 시ㆍ도는 회계연도 시작 50일 전까지, 시ㆍ군 및 자치구는 회계연도 시작 40일 전까지 지방의회에 제출하여야 한다.
  ② ∼ ④ (생 략)

「지방교육자치에 관한 법률」
제20조(관장사무) 교육감은 교육ㆍ학예에 관한 다음 각 호의 사항에 관한 사무를 관장한다.
  1. (생 략)
  2. 예산안의 편성 및 제출에 관한 사항
  3. ∼ 17. (생 략)

「초ㆍ중등교육법」 
제30조의2(학교회계의 설치) ① 국립ㆍ공립의 초등학교ㆍ중학교ㆍ고등학교 및 특수학교에 각 학교별로 학교회계(學校會計)를 설치한다.
  ② ∼ ④ (생 략)
  ⑤ 학교회계의 설치에 필요한 사항은 국립학교의 경우에는 교육부령으로, 공립학교의 경우에는 시ㆍ도의 교육규칙으로 정한다. ？<개정 2013. 3. 23.>
  [전문개정 2012. 3. 21.]
제30조의3(학교회계의 운영) ① (생 략)
  ② 학교의 장은 회계연도마다 학교회계 세입세출예산안을 편성하여 회계연도가 시작되기 30일 전까지 제31조에 따른 학교운영위원회에 제출하여야 한다.
  ③ ∼ ⑤ (생 략)
  ⑥ 학교회계의 운영에 필요한 사항은 국립학교의 경우에는 교육부령으로, 공립학교의 경우에는 시ㆍ도의 교육규칙으로 정한다. ？<개정 2013. 3. 23.>
  [전문개정 2012. 3. 21.]


「지방자치단체 교육비특별회계 예산편성 운용에 관한 규칙 」
  (시행 2015. 10. 30.) [교육부령 제76호, 2015. 10. 30., 일부개정] 
제7조(경상적 경비) 시ㆍ도 교육감은 다음 각 호에 따른 경비와 제8조에 따른 기준경비를 제외한 경비에 대해서는 그 시ㆍ도 교육청의 여건과 특성을 고려하여 합리적ㆍ객관적으로 세출예산을 편성하여야 한다. ？<개정 2015. 10. 30.>
  1. ∼ 3. (생 략)
제8조(기준경비) ① 교육부장관은 지방교육재정의 건전한 운용과 시ㆍ도 교육청 간 재정운용의 균형을 확보하기 위한 다음 연도 기준경비를 매년 9월 30일까지 시ㆍ도 교육감에게 통보하여야 한다. ？<개정 2008. 3. 4., 2013. 3. 23.>
  ② 제1항에 따라 통보하여야 하는 기준경비의 유형은 다음 각 호와 같다. ？<개정 2008. 3. 4., 2013. 3. 23.>
  1. ∼ 2. (생 략)
  3. 그 밖에 시ㆍ도 교육청의 재정여건과 특성을 고려하여 교육부장관이 필요하다고 인정하는 경비
  ③ 시ㆍ도 교육감이 제2항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경비의 예산을 편성하는 경우에는 제1항에 따라 교육부장관이 통보한 기준경비의 범위 안에서 세출예산에 계상하여야 한다. ？<개정 2008. 3. 4., 2013. 3. 23.>

「지방자치단체 교육비특별회계 예산편성 운영기준」
  (시행 2019. 12. 16.) [교육부훈령 제315호, 2019. 12. 16., 일부개정]
제1조(목적) 이 규정은 「지방자치단체 교육비특별회계 예산편성 운용에 관한 규칙」 제8조에 의하여 지방자치단체 교육비특별회계의 예산편성 기준경비에 관한 사항을 정하고, 지방재정법 제41조 및 같은법 시행령 제47조의 규정에 따라 지방자치단체 교육비특별회계의 세입예산과 세출예산 등의 과목을 구분·설정하여 시·도의 예산편성과 집행에 편의를 도모하고 나아가 국가전체의 재정적 통계 작성에 따른 기준을 제공함을 목적으로 한다.
제5조(세출예산 과목구분과 설정) ① 세출예산의 분야·부문은 기능별로 분류하고, 정책·단위·세부사업은 사업별로 설정·운영하며, 세부분류 내용은 [별표 3]과 같다.
  ② 세출예산의 성질별 분류는 목그룹, 목, 세목, 원가통계목별로 분류하며 세부분류 내용은 [별표 4]와 같다.


「학교도서관진흥법」
제11조(학교도서관 지원비 등) ① 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도는 학교도서관을 진흥하는데 필요한 경비(이하 "지원비"라 한다)를 해당 연도 예산에 편성하여 시ㆍ도교육청에 지원할 수 있다. ？<개정 2016. 12. 20.>
  ② 교육감은 지원비에 대응하여 해당 연도 예산에 자체적으로 부담하는 경비(이하 "대응비"라 한다)를 편성ㆍ지원할 수 있다.
  ③ 지원비와 대응비는 다음 각 호의 용도로 사용한다.
  1. ∼ 5. (생 략)
  ④ (생 략)
제13조(시설ㆍ자료 등) ① 학교도서관은 해당 학교의 특성과 사용자 요구에 적합한 시설ㆍ자료를 갖추어야 한다.
  ② (생 략)
  ③ 제1항에 따른 학교도서관 시설ㆍ자료의 기준과 제2항에 따른 폐기ㆍ제적의 기준과 범위에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.


「학교도서관진흥법 시행령」
제8조(시설ㆍ자료의 기준 등) ① 법 제13조 제3항에 따라 학교도서관이 갖추어야 하는 시설ㆍ자료의 기준은 다음 각 호와 같다.
  1. ∼ 3. (생 략)
  ② 제1항에 따라 학교도서관에 갖추어야 하는 시설 및 자료의 구체적인 기준은 교육감이 정한다.
  ③ (생 략)


「지방재정법 」
제10조(교육ㆍ과학 및 체육 등에 관한 사항의 적용) 이 법(제59조는 제외한다)에서 교육ㆍ과학 및 체육에 관한 사항 또는 교육비 특별회계에 관하여는 "지방자치단체의 장"이나 "시ㆍ도지사"는 "교육감"으로, "행정안전부장관"은 "교육부장관"으로, "행정안전부"는 "교육부"로, "지방재정"은 "지방교육재정"으로, "행정안전부령"은 "교육부령"으로 각각 본다. ？<개정 2013. 3. 23., 2014. 5. 28., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>
  [전문개정 2011. 8. 4.]
제36조(예산의 편성) ① 지방자치단체는 법령 및 조례로 정하는 범위에서 합리적인 기준에 따라 그 경비를 산정하여 예산에 계상하여야 한다.
  ② ∼ ④ (생 략)
제38조(지방자치단체 재정운용 업무편람 등) ① (생 략)
  ② 지방재정의 건전한 운용과 지방자치단체 간 재정운용의 균형을 확보하기 위하여 필요한 회계연도별 지방자치단체 예산편성기준은 행정안전부령으로 정한다. ？<개정 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>
  ③ (생 략)
제41조(예산의 과목 구분) ① ∼ ② (생 략)
  ③ 제1항 및 제2항에 따른 각 과목의 구분과 설정 등 지방자치단체의 예산 과목 운용에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
  [전문개정 2011. 8. 4.]

「지방재정법 시행령」
제47조(예산의 과목구분 및 설정) ① ∼ ② (생 략)
  ③ 세입예산 및 세출예산의 과목구분과 설정에 관한 세부사항은 행정안전부장관이 정한다. ？<개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2014. 11. 19., 2014. 11. 28., 2017. 7. 26.>
  [제목개정 2014. 11. 28.]

○ 의견제시 대상 자치법규
「부산광역시 학교도서관 및 학교독서교육 진흥에 관한 조례 일부개정안」
제6조(시설·자료 등) ① 교육감은 「학교도서관진흥법 시행령」 제8조제2항에 따라 학교도서관에 갖추어야 하는 시설 및 자료의 기준을 정하고, 학교의 장은 그 기준에 적합하게 시설 및 자료를 구비하여야 한다.
  ② 학교의 장은 학교도서관운영비는 학교기본운영비의 100분의 1 이상, 자료구입비는 학교기본운영비의 100분의 3 이상을 예산에 편성하도록 노력하여야 한다.
  [부산광역시 학교도서관 및 학교독서교육 진흥에 관한 조례 일부개정안]


「부산광역시 공립 유치원 및 학교 회계 규칙」
 (시행 2016. 2. 29.) [부산광역시교육규칙 제750호, 2016. 2. 29., 일부개정]
제10조(예산편성기본지침) ① 교육감은 매년 예산편성기본지침을 작성하여 회계연도 개시 3개월 전까지 소속 원장 및 교장에게 시달하여야 한다. 다만, 예산편성기본지침이 시달된 후 유치원회계 및 학교회계 운영에 영향을 미치는 중요한 교육시책이 수립되거나 수정되는 경우에는 이미 시달된 지침을 변경하여 시달할 수 있다. <개정 2010. 1. 13 규593><개정 2012.2.29, 2012.12.31>
  ② ∼ ③ (생 략)
제12조(예산안의 편성) ① 원장 및 교장은 제10조에 따른 예산편성기본지침에 따라 예산안을 편성하여야 한다. <개정 2010. 1. 13 규593> <개정 2012.12.31>
  ② ∼ ③ (생 략)