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1. 질의요지
함평군에서 함평군에 주민등록을 두고 실제 거주하는 농어업인 등에게 농어가수당을 지급하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?

2. 의견
이 사안의 경우 보조금 지출을 통해 수행하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 해당 사업이 함평군의 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 함평군 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.

3. 이유
「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미합니다(대법원 2008. 1. 17. 선고 2007다59295 판결 참조).

  이 사안에서 함평군에서 함평군에 주민등록을 두고 실재 거주하는 주민으로서 농어업을 경영하거나 농어업에 종사하는 사람(이하 “농어업인등”이라 함)에게 농어가수당을 지급하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지 여부를 판단하기 위해서는 이와 같은 내용의 지원이 함평군의 소관사무로 볼 수 있는지와 그와 같은 내용의 지원이 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 어느 하나의 사유에 해당하여 지방자치단체에서 보조, 그 밖의 공금의 지출을 할 수 있는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다. 

  먼저, 「지방자치법」 제9조제2항제2호에서는 주민의 복지증진에 관한 사무를, 같은 항 제3호에서는 농림·상공업 등 산업 진흥에 관한 사무를 지방자치단체의 사무로 규정하고 있으므로, 농어민의 복지증진이나 농수산물 개방화에 대응하여 농어업을 지원하기 위하여 법령의 범위에서 하는 함평군의 사업은 조례를 제정할 수 있는 함평군의 소관사무로 볼 수 있을 것입니다(법제처 2017. 8. 23. 의견제시 17-0208 참조).

  다음으로, 지방자치단체의 재정에 관한 기본원칙을 정하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항에서는 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 기부ㆍ보조, 그 밖에 공금 지출을 할 수 있다고 규정하면서 같은 항 4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서  함평군에서 농어업인등에게 농어가수당을 지급할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지를 판단하기 위해서는 「지방재정법」 제17조제1항제1호 및 제4호에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다. 

  「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 제시하고 있는 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한 것으로 보이는데, 「지방자치법」 제9조제2항제2호가목에 따른 자치사무에 해당하더라도 「지방자치법」의 규정만으로도 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하는 것으로 보기는 어려워 보입니다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117판결 참조).

  또한, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부에 대하여 살피건대, 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 “법 제17조제1항   제4호에서 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있고, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조)입니다. 

  따라서, 함평군에서 농어업인등에게 농어가수당을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하여 보조금 지출을 통해 수행하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 해당사업이 함평군의 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 함평군 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후, 귀 군의 판단에 따라 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.