법제처 로고

1. 질의요지
충주시로부터 융자금을 지원받은 농어민이 사망하거나 행방불명된 경우에 그 융자금이나 융자금의 연체금 채권에 대하여 결손처분을 하거나 감면할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?

2. 의견
충주시로부터 융자금을 지원받은 농어민이 사망하거나 행방불명된 경우에 그 융자금이나 융자금의 연체금 채권에 대하여 결손처분을 하거나 감면할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정하는 것은 「지방재정법 시행령」 제130조제1항·제2항 및 제131조제2항에 위배될 소지가 있으므로 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다.

3. 이유
「지방자치단체 기금관리기본법」 제6조제1항에서는 기금은 세계현금(歲計現金)의 수입·지출·보관의 절차, 공유재산 및 물품의 관리·처분의 예 또는 채권관리의 예에 따라 관리하여야 한다고 규정하고 있고, 「지방재정법」 제86조에서는 “지방자치단체는 법령이나 조례에 따르지 아니하고는 채권의 전부 또는 일부를 면제하거나 그 지방자치단체에게 불리하게 효력을 변경할 수 없다”고 규정하고 있으며, 같은 법 제87조제4항에서는 관리 대상이 되는 채권·채무의 범위, 채권의 보전 및 그 밖에 채권 관리에 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 하고 있습니다. 이에 따라 「지방재정법 시행령」 제130조에서는 “채무자가 무자력하거나 이에 가까운 상태에 있다는 이유로 이행연기의 특약을 한 채권으로서 당초의 이행기부터 10년을 경과한 후에도 채무자가 무자력하거나 이에 가까운 상태에 있고 이행할 수 있는 가망이 없다고 인정되는 경우에는 당해 채권과 이에 관한 연체금 및 이자를 면제할 수 있다(제1항)”고 규정하고, “이행연기의 특약을 한 채권에 대하여 연납이자를 붙인 경우에 채무자가 당해 채권의 금액(연납이자를 제외한다)의 전부에 상당하는 금액을 그 연장된 이행기 내에 납부하는 때에는 연납이자에 대하여는 채권자의 자력상태에 비추어 부득이하다고 인정되는 경우에 한하여 그 전부 또는 일부에 상당하는 금액을 면제할 수 있다(제2항)”고 규정하고 있습니다. 또한 같은 법 시행령 제131조제2항에서는 채권 원금의 전부에 상당하는 금액이 변제된 때에 그때까지 붙은 연체금의 전부 또는 일부를 면제할 수 있는 채권의 종류로 지방자치단체가 설치한 교육시설에서 징수하는 수업료 또는 기숙사 사용료(제1호), 지방자치단체가 설치한 의료시설에서 환자로부터 징수하는 모든 비용(제2호), 채무자의 고의 또는 중대한 과실에 의하지 아니한 부당이득반환금(제3호)을 규정하고 있습니다. 

  「충주시 농업안정기금 조례안」에서는 이 조례 시행 전 「충주시주민소득사업운영관리조례」 및 「충주시농어민소득기금운영관리조례」에서 지원된 융자금이 연체되어 상환이 어려운 농업인에 대하여는 지방세 징수법령을 준용하고, 심의회 의결에 따라 소득자금을 융자받은 농업인이 천재지변, 사망, 행방불명, 파산, 무재산 등의 사유로 인하여 상환능력이 없다고 인정되는 경우에는 결손처분(제1호), 소득자금을 융자받은 농업인이 제1호에 해당하여 대위변제 또는 보증인이 융자금 및 이자를 상환한 경우 연체이자 감면(제2호), 소득자금을 융자받은 농업인이 상환능력을 상실하여 연체이자의 누적으로 상환이 어려울 경우 시장이 지정하는 기한내 융자금과 이자를 상환하는 경우 연체이자 감면(제3호)할 수 있다고 규정하고 있습니다. 

  지방자치단체는 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 자치조례를 제정할 수 있으므로(대법원 2003. 9. 23. 선고2003추13 판결 참조), 「충주시 농업안정기금 조례」를 개정하면서 기금을 지원받은 사람이 사망·행방불명·파산·무재산 또는 천재지변 등의 사유로 회복할 수 없을 정도로 상환능력을 상실하였다고 인정될 때에는 그 융자금과 이자에 대하여 결손처분을 할 수 있다고 정하거나, 소득자금을 융자받은 농업인이 사망이나 행불 등으로 상환능력이 없어 대위변제 또는 보증인이 융자금 및 이자를 상환한 경우에 연체이자를 감면할 수 있다고 정하고자 하는 경우에는, 이와 같은 규정이 상위법령에 위배됨이 없어야 할 것입니다.

  그러므로, 「지방재정법」 제86조가 “지방자치단체는 법령이나 조례에 따르지 아니하고는 채권의 전부 또는 일부를 면제하거나 그 지방자치단체에 불리하게 효력을 변경할 수 없다”고 규정함으로써 조례로 채권면제에 관한 사항을 정할 수 있는 것으로 규정하고 있다고 하더라도 같은 법 제87조 및 같은 법 시행령 제130조, 제131조의 규정이 적용배제 되는 것은 아니므로, 조례로 채권 등의 결손처분이나 감면에 관해 규정할 때에도 조례의 내용은 「지방재정법」 제87조 및 같은 법 시행령 제130조, 제131조에 위배되지 않아야 할 것입니다.

  살피건대, 「지방재정법 시행령」 제130조제1항·제2항에서 지방자치단체의 장은 일정한 경우에 한하여 채권과 연체금 및 이자의 전부 또는 일부를 면제할 수 있도록 엄격한 절차와 기준을 규정하고 있는 것은, 지방자치단체에서 농어민에게 금전을 대여하는 융자금 채권은 그 상환기한까지 상환하는 것을 예정하고 있는 금전채권이므로, 자의적으로 결손처분을 하거나 채권을 감면하는 것으로 제한하려는 취지에서 그 요건과 절차를 법령에서 직접 규정한 것으로 보입니다. 또한, 지방자치단체의 채권에 붙이는 연체금의 감면과 관련하여 「지방재정법 시행령」 제131조제2항에서 일정한 채권의 경우에 “원금의 전부에 상당하는 금액이 변제된 때에는 그때까지 붙은 연체금의 전부 또는 일부”를 면제할 수 있도록 한정적으로 규정하고 있는 것도 같은 취지로 보입니다. 이와 같은 융자금이나 연체금 면제의 요건과 기준에 관한 법령규정에도 불구하고 채무자가 사망하거나 행방불명이 되었다는 등의 이유만으로 융자금이나 연체금 채권을 결손처분하거나 감면하는 것은 이와 같은 「지방재정법 시행령」의 규정에 맞지 않는 결과를 초래할 수도 있을 것으로 보입니다(법제처 2016. 12. 13. 의견제시 16-0298 및 2016. 8. 17. 의견제시 16-0160 참조).

  결론적으로, 「지방재정법 시행령」 제130조제1항ㆍ제2항 및 제131조제2항에 따른 요건과 다른 표현을 사용하여 조례에서 결손·감면 처분 규정을 두게 되면 설사 비슷한 내용이라고 하더라도 특정한 경우 다른 결론에 이를 수 있는바, 법령에서 요건을 완결적으로 정한 경우로서 조례로 요건의 보충이나 해석 등을 위임하지 아니하였다면 그러한 내용을 조례로 규정하는 것은 법령에 위배될 수 있으니 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다.