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1. 질의요지
가. 「국가정보화 기본법」 제3조제2호에 따른 정보화에 관한 사업에 대한 계약을 체결하는 경우에 대전광역시장이 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제43조에 따른 협상에 의한 계약체결의 방법을 우선 적용하도록 의무화하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지?

  나. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제44조에 따른 협상에 의한 계약 체결의 방법으로 조례에 “객관적 산출방법의 기술능력 정량 상대평가” 등의 구체적인 제안서 평가방법을 규정할 수 있는지?

2. 의견
가. 「국가정보화 기본법」 제3조제2호에 따른 정보화에 관한 사업에 대한 계약을 체결하는 경우에 대전광역시장이 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제43조에 따른 협상에 의한 계약체결의 방법을 우선 적용하도록 의무화하는 내용의 조례를 제정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

  나. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제44조에 따른 협상에 의한 계약 체결의 방법으로 조례에 “객관적 산출방법의 기술능력 정량 상대평가” 등의 구체적인 제안서 평가방법을 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

3. 이유
가. 공통사항

  「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 “지방계약법”이라 함) 제13조제2항에서는 지방자치단체 재정지출의 부담이 되는 입찰에서 최저가격으로 입찰한 자, 그 밖에 계약의 성질ㆍ규모 등을 고려하여 대통령령으로 기준을 정한 경우에는 그 기준에 가장 맞게 입찰한 자 등을 낙찰자로 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 같은 조 제2항에 따른 적용대상, 낙찰자 선정기준 및 선정절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있으며, 지방계약법 시행령 제44조제1항제3호에서는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 예술성ㆍ창작성이 필요하거나 정보과학기술 등 집약도가 높은 지식을 활용하여 고부가가치를 창출하는 사업 중 「국가정보화 기본법」 제3조제2호에 따른 정보화에 관한 사업에 대한 계약을 체결하는 경우에는 지방계약법 시행령 제43조에 따라 협상에 의한 계약체결(이하 “협상에 의한 계약체결”이라 함)의 방법을 우선적으로 적용할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 같은 조 제1항에 따라 협상에 의한 계약을 체결하려는 경우에는 행정자치부장관이 정하는 제안서 평가방법 및 협상절차 등에 따라 세부 기준을 정하여 그 계약을 체결하여야 한다고 규정하고 있습니다.

  나. 질의 가에 관하여

  「대전광역시 청소년 정보화역기능 예방조례안」(이하 “대전시조례안”이라 함) 제12조제1항에서는 대전광역시장은 청소년 정보화역기능의 예방 관리 물품을 구매하는 경우 지방계약법 시행령 제43조에 따른 계약체결의 방법을 우선 적용한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 「국가정보화 기본법」 제3조제2호에 따른 정보화에 관한 사업에 대한 계약을 체결하는 경우에 대전광역시장이 협상에 의한 계약체결의 방법을 우선 적용하도록 의무화하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지가 문제됩니다.

  일반적으로 개별 법령에서 지방자치단체의 장에게 부여한 판단재량을 박탈하는 내용의 조례는 특별한 사정이 없는 한 개별 법령의 입법취지에 반하게 되는 결과를 가져오는데다가 「지방자치법」에서는 지방의회와 지방자치단체의 장에게 각각 권한을 부여하고 상호 견제와 균형을 이루도록 하고 있으므로 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 견제의 범위를 넘어 법률에 의해 지방자치단체의 장에게 부여된 권한을 침해하는 규정을 두는 것은 허용될 수 없다고 할 것입니다(대법원 2002. 4. 26. 선고 2002추23 판결, 법제처 2016. 1. 8. 의견제시 15-0347 등 참조).

  살피건대, 지방계약법 시행령 제44조제1항제3호에서 「국가정보화 기본법」 제3조제2호에 따른 정보화에 관한 사업에 대한 계약을 체결하는 경우에는 협상에 의한 계약체결의 방법을 우선적으로 “적용할 수 있다.”라고 규정하고 있는바, 위와 같은 계약을 체결하는 경우에 협상에 의한 계약체결의 방법을 우선적으로 적용할 것인지에 관한 선택의 권한을 대전광역시장에게 부여하고 있고, 이에 대하여 달리 조례로 정하도록 위임하는 규정도 없으므로, 위와 같은 계약을 체결하는 경우에 대전광역시장이 협상에 의한 계약체결의 방법을 우선 적용하도록 의무화하는 내용의 조례를 제정하는 것은 지방계약법 시행령 제44조제1항제3호의 취지에 반하는 것으로 보입니다.

  따라서, 「국가정보화 기본법」 제3조제2호에 따른 정보화에 관한 사업에 대한 계약을 체결하는 경우에 대전광역시장이 협상에 의한 계약체결의 방법을 우선 적용하도록 의무화하는 내용의 조례를 제정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

  다. 질의 나에 관하여

  대전시조례안 제12조제3항에서는 대전광역시장은 기술력이 우수한 사업자와 최우수 물품 선정을 위하여 기술능력 평가에 객관적 산출방법의 기술능력 정량 상대평가(제1호), 평가기준에 따라 입찰자가 제출한 해당 물품의 품질, 성능, 효율 등이 표시된 “품질등 표시서”에 대한 품질성능평가시험 및 개별 평가(제2호), 같은 조례안 제5조제1항제3호에 대한 차단율 : 입찰자가 제출한 목록을 무작위·균등 추출 및 교차검증(제3호)을 적용하여야 한다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 지방계약법 시행령 제44조에 따른 협상에 의한 계약 체결의 방법으로 조례에 “객관적 산출방법의 기술능력 정량 상대평가” 등의 구체적인 제안서 평가방법을 규정할 수 있는지가 문제됩니다.

  먼저, 「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있고, 여기서 “법령의 범위 안”이란 그 상위 법령에 위반되지 않는 범위 내에서를 의미한다고 할 것입니다(대법원 2002. 4. 26. 선고 2002추23 판결 참조). 

  그런데, 지방계약법 시행령 제44조제2항에서는 지방자치단체의 장은 같은 조 제1항에 따라 협상에 의한 계약을 체결하려는 경우에는 “행정자치부장관이 정하는 제안서 평가방법 및 협상절차 등에 따라” 세부 기준을 정하여 그 계약을 체결하여야 한다고 규정하고 있고, 「지방자치단체 입찰시 낙찰자 결정기준」(행정자치부 예규 제87호)에서는 협상에 의한 계약체결기준(제5장)과 관련하여 제안서 평가항목과 배점한도(별표 1), 제안서 평가절차 및 평가항목(별표 2) 등을 자세히 규정하고 있습니다.

  그렇다면, 지방계약법 시행령 제44조제2항에서는 지방자치단체의 장이 입찰자로부터 제안서를 제출받아 평가할 때 그 평가항목과 배점 등 구체적인 평가방법는 행정자치부장관이 정한 기준에 따라 “지방자치단체의 장이 정한 세부 심사 기준”에 따르도록 하여 입찰자에 대한 평가방법에 관하여 구체적으로 정할 수 있는 권한을 “지방자치단체의 장”에게 부여하고 있고, 이에 대하여 달리 조례로 정하도록 위임하는 규정도 없으므로, 제안서 평가방법에 관한 사항을 지방의회에서 정하는 조례로 정하는 것은 지방계약법 시행령 제44조제2항의 취지에 반하는 것으로 보입니다(법제처 2016. 12. 22. 의견제시 16-0339, 법제처 2016. 3. 16. 의견제시 16-0063 등 참조).

  따라서, 지방계약법 시행령 제44조에 따른 협상에 의한 계약 체결의 방법으로 조례에 “객관적 산출방법의 기술능력 정량 상대평가” 등의 구체적인 제안서 평가방법을 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.