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1. 질의요지
가. 경산시장이 대안교육기관에 대하여 학교 밖 청소년 지원 사업에 필요한 보조금을 지원할 수 있도록 하는 내용을 「경산시 학교 밖 청소년 지원에 관한 조례안」에 규정할 수 있는지?

  나. 경산시장은 대안교육기관의 설립·운영을 위하여 필요할 때에는 경산시의 일반재산을 우선 임대하거나 경산시 행정재산의 사용료를 감면할 수 있도록 「경산시 학교 밖 청소년 지원에 관한 조례안」에 규정할 수 있는지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여

  「경산시 학교 밖 청소년 지원에 관한 조례안」에 경산시장이 대안교육기관에 대하여 학교 밖 청소년 지원 사업에 필요한 보조금을 지원할 수 있도록 규정할 것인지는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여 지원하려는 내용, 지원대상의 성격, 경산시의 재정 현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 경산시의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.

 나. 질의 나에 대하여

  경산시장이 대안교육기관의 설립·운영을 위하여 필요할 때에는 경산시의 일반재산을 우선 임대하거나 경산시 행정재산의 사용료를 감면할 수 있도록 「경산시 학교 밖 청소년 지원에 관한 조례안」에 규정하는 것은 「공유재산 및 물품 관리법」 및 같은 법 시행령에 위반될 소지가 있는 것으로 보이므로 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 공통사항

  「경산시 학교 밖 청소년 지원에 관한 조례안」(이하 “경산시조례안”이라 함) 제1조에서는 「학교 밖 청소년 지원에 관한 법률」에 따라 경산시 학교 밖 청소년이 체계적 교육 및 자립 등을 통해 건강한 사회구성원으로 성장할 수 있도록 그 지원에 관한 사항을 정함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 제2조제1호에서는 “대안교육”이란 경산시 학교 밖 청소년을 대상으로 현장학습, 체험·인성 교육 또는 개인의 소질·적성 개발을 위하여 실시하는 다양한 교육을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2호에서는 “대안교육기관”이란 「초·중등 교육법」 제4조에 따라 인가를 받은 학교를 제외한 곳으로서 학교 밖 청소년 및 잠재적 학업 중단 청소년에 대안교육을 실시하기 위하여 설립된 기관을 말한다고 규정하고 있고, 제8조제1항에서는 시장은 학교 밖 청소년 지원을 위하여 대안교육기관이 학교 밖 청소년 지원사업을 추진하는 경우 예산의 범위에서 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조금으로 지원할 수 있다고 규정하고 있으며, 제9조에서는 시장은 대안교육기관의 설립·운영을 위하여 필요한 때에는 공유재산을 우선 임대 또는 사용료 경감 등을 할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  이 사안에서는 경산시장이 대안교육기관에 대하여 학교 밖 청소년 지원 사업에 필요한 보조금을 지원할 수 있도록 하는 내용을 경산시조례안에 규정할 수 있는지 여부(질의 가)와 경산시장은 대안교육기관의 설립·운영을 위하여 필요할 때에는 경산시의 일반재산을 우선 임대하거나 경산시 행정재산의 사용료를 감면할 수 있도록 경산시조례안에 규정할 수 있는지 여부(질의 나)가 문제되는 것으로 보입니다.

  나. 질의 가에 대하여

  「지방자치법」 제22조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로(대법원 2014. 2. 27. 선고 2012추145 판결 참조), 경산시장이 대안교육기관에 학교 밖 청소년 지원 사업에 필요한 보조금을 지원하는 내용을 조례로 규정하기 위해서는 이러한 사무가 경산시의 소관 사무에 해당하여야 할 것입니다.

  「지방자치법」 제9조제2항제2호가목 및 라목에서는 주민복지에 관한 사업과 노인ㆍ아동ㆍ심신장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진을 지방자치단체의 사무 중 하나로 예시하고 있고, 「학교 밖 청소년 지원에 관한 법률」(이하 “학교밖청소년법”이라 함) 제3조(국가 및 지방자치단체의 책무), 제8조(상담지원), 제9조(교육지원), 제10조(직업체험 및 취업지원), 제11조(자립지원) 등에서 국가와 지방자치단체를 학교 밖 청소년에 대한 지원의 주체로 규정하고 있는 점을 비추어 볼 때, 경산시장이 대안교육기관의 학교 밖 청소년 지원 사업에 필요한 보조금을 지원하는 것은 경산시의 소관 사무에 해당하는 것으로 보입니다.

  한편, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등에 한하여 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하면서 같은 항 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정한다고 규정하고 있는바, 경산시장이 대안교육기관에 대하여 학교 밖 청소년 지원 사업에 필요한 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제1호 및 제4호에 해당하는지 여부를 살펴볼 필요가 있습니다. 

  우선, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한데, 학교밖청소년법 제3조제1항에서는 국가와 지방자치단체는 학교 밖 청소년에 대한 사회적 차별 및 편견을 예방하고 학교 밖 청소년을 존중하고 이해할 수 있도록 조사·연구·교육 및 홍보 등 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 국가와 지방자치단체는 학교 밖 청소년 지원 프로그램을 마련하기 위하여 필요한 시책을 수립·시행하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제3항에서는 국가와 지방자치단체는 제1항 및 제2항에 따른 책무를 다하기 위하여 학교 밖 청소년 지원에 필요한 행정적·재정적 지원방안을 마련하여야 한다고 규정하고 있으나, 이러한 책무 규정만으로는 경산시장이 대안교육기관에 대하여 학교 밖 청소년 지원 사업에 필요한 보조금을 지원할 수 있는 직접적인 근거 규정으로 볼 수는 없다고 할 것이므로, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 따른 “법률에 규정이 있는 경우”로 보기는 어렵고, 해당 사무가 「지방자치법」 제9조제2항에 따른 자치사무에 해당한다고 하더라도 「지방자치법」의 규정만으로는 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기는 어렵습니다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조). 

  다음으로, 경산시장이 대안교육기관에 대하여 학교 밖 청소년 지원 사업에 필요한 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당되는지 여부를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 「지방재정법」 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는, 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것인바(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결례 참조), 경산시장이 대안교육기관에 대하여 학교 밖 청소년 지원 사업에 필요한 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지는 지방자치단체가 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 판결례 등을 참고하여, 지원하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 경산시의 재정 현황 및 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적인 인식 등을 종합적으로 고려하여 조례에 규정할지 여부를 결정하여야 할 것입니다. 

  따라서, 「경산시 학교 밖 청소년 지원에 관한 조례안」에 경산시장이 대안교육기관에 대하여 학교 밖 청소년 지원 사업에 필요한 보조금을 지원할 수 있도록 규정할 것인지는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 관련 판결례 등을 참고하여 지원하려는 내용, 지원대상의 성격, 경산시의 재정 현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 경산시의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.

  다. 질의 나에 대하여

   지방자치단체의 공유재산의 관리 및 처분에 관하여 규정하고 있는 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 제2조의2에서 공유재산 및 물품의 관리·처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에서 정하는 바에 따른다고 규정하고 있어 개별 법률에서 공유재산의 관리와 관련하여 특별한 규정을 두고 있는 경우에는 해당 법률에서 정한 바에 따르면 될 것이지만, 이 사안의 경우 공유재산의 관리와 관련하여 학교밖청소년법에 특별한 규정이 없는 것으로 보이므로 원칙적으로 공유재산법령에 따라야 할 것입니다.

  먼저, 경산시조례안 제9조에서 규정하고 있는 공유재산의 우선 임대는 공유재산법에 따른 경산시 일반재산의 대부와 관련된 것으로, 대안교육기관에 대하여 우선하여 일반재산을 대부한다는 것은 특정 대상에 우선권을 주어 경쟁을 제한한다는 점에서 일반입찰에는 해당하지 않는다고 할 것이므로, 공유재산법 제29조제1항 단서 및 같은 법 시행령 제29조제1항에 따라 수의계약으로 대부할 수 있는 경우여야 할 것입니다.

  공유재산법 제29조제1항에 따르면 일반재산을 대부하거나 매각하는 계약을 체결할 때에는 그 뜻을 공고하여 일반입찰에 부치도록 하되, 대통령령으로 정하는 경우에는 지명경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있다고 규정하고, 같은 법 시행령 제29조제1항 각 호에서 수의계약으로 대부할 수 있는 경우를 규정하면서 같은 항 제12호에서 ‘지역경제활성화에 기여할 수 있는 해당지역특산품 또는 해당지역생산제품 등을 생산·전시 및 판매하는데 필요하다고 지방자치단체의 조례로 정하는 경우’ 에는 일반재산을 수의계약으로 대부할 수 있다고 규정하고 있으나, 대안교육기관의 설립·운영은 해당지역특산품 또는 해당지역생산제품 등을 생산·전시 및 판매하는데 필요한 경우로 보이지 않고, 대안교육기관은 같은 항 제21호에서 규정하고 있는 ‘다른 법률에 따라 공유재산을 우선 임대할 수 있는 자’에도 해당하지 않는 것으로 보이므로, 대안교육기관의 설립·운영을 위하여 필요할 때는 공유재산을 우선 대부하도록 경산시조례안에 규정하는 것은 바람직하지 않습니다. 

  다음으로, 경산시조례안 제9조에서 규정하고 있는 공유재산의 사용료 감면은 경산시 행정재산의 사용료 감면에 관한 것으로, 공유재산법 제24조 및 같은 법 시행령 제17조에 따른 사용료의 감면규정에 위반됨이 없어야 할 것입니다.

  사용료 감면과 관련하여 공유재산법 제24조제1항에서 지방자치단체의 장은 행정재산의 사용·수익을 허가할 때 국가나 다른 지방자치단체가 직접 해당 행정재산을 공용·공공용 또는 비영리공익사업용으로 사용하려는 경우(제1호), 천재지변이나 그 밖의 재난을 입은 지역주민에게 일정 기간 사용을 허가하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우로서 지방의회가 동의한 경우(제4호) 등에 해당하면 같은 법 제22조에도 불구하고 그 사용료를 면제할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제24조제2항에서 지방자치단체의 장은 같은 법 제22조에도 불구하고 지역경제의 활성화를 위하여 필요한 경우 등 대통령령으로 정하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사용료를 감경할 수 있다고 규정하고 있으며, 이에 따라 같은 법 시행령 제17조제6항에서는 지역경제활성화에 기여할 수 있는 해당지역특산품 또는 해당지역생산제품 등을 생산ㆍ전시 및 판매하는데 필요하다고 지방자치단체의 조례로 정하는 경우에 사용료를 감경할 수 있도록 규정하고 있으나, 대안교육기관의 설립·운영을 위하여 행정재산의 사용료를 감면하도록 하는 것은 위 감면 사유 중 어느 것에도 포함되지 아니하는 것으로 보입니다. 

  한편, 행정재산의 사용료 감경과 관련하여 공유재산법 제24조제2항에서는 지방자치단체의 장은 지역경제의 활성화를 위하여 필요한 경우 등 ‘대통령령으로 정하는 경우’에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사용료를 감경할 수 있다고 규정하고 있고, 이에 따라 같은 법 시행령 제17조제7항에서 지방자치단체의 장은 공유재산법 제24조제2항에 따라 행정재산의 사용료를 100분의 30 이내의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 감경할 수 있다고 규정하고 있으나, 해당 규정은 공유재산법령에서 사용료 감경 대상을 정한 경우에 한정하여 사용료의 감경 범위를 조례로 정하도록 위임한 것이라고 할 것입니다(법제처 2016. 1. 29. 의견 제시 16-0024 참조).

  따라서, 경산시장이 대안교육기관의 설립·운영을 위하여 필요할 때에는 경산시의 일반재산을 우선 임대하거나 경산시 행정재산의 사용료를 감면할 수 있도록 경산시조례안에 규정하는 것은 공유재산법령에 위반될 소지가 있는 것으로 보이므로, 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.