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1. 질의요지
가. 「유아교육법」 제35조에 따른 울산광역시교육감의 공립ㆍ사립유치원에 대한 과태료 부과ㆍ징수 사무를 교육장에게 위임하려는 경우, 위임규정을 조례에 두어야 하는지 아니면 교육규칙에 두어야 하는지?

  나. 「유아교육법」 제35조에 따른 울산광역시교육감의 공립ㆍ사립유치원에 대한 과태료 부과ㆍ징수 사무를 교육장에게 위임하려는 경우, 위임규정을 「울산광역시 학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 조례」에 둘 수 있는지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여

  울산광역시교육감이 교육장에게 위임하려는 「유아교육법」 제35조에 따른 공립ㆍ사립유치원에 대한 과태료 부과ㆍ징수 사무는 자치사무로 보이므로 법령에서 교육규칙으로 정하도록 위임하는 특별한 규정이 없는 한 조례의 형식으로 위임하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.

  나. 질의 나에 대하여

  「유아교육법」 제35조에 따른 울산광역시교육감의 공립ㆍ사립유치원에 대한 과태료 부과ㆍ징수 사무를 교육장에게 위임하려는 경우, 위임규정을 「울산광역시 학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 조례」에 두는 것은 바람직하지 아니하므로 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여 

  「유아교육법」 제18조제1항에서는 유치원의 지도ㆍ감독기관(이하 “관할청”이라 함)에 관하여 규정하면서 국립유치원은 교육부장관의 지도ㆍ감독을 받으며, 공립ㆍ사립유치원은 교육감의 지도ㆍ감독을 받는다고 규정하고 있고, 같은 법 제35조제1항에서는 같은 법 제28조의2를 위반하여 유치원 또는 이와 유사한 명칭을 사용한 자에게는 500만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 같은 법 제17조제1항에 따른 건강검진을 실시하지 아니하거나 같은 법 제17조의3에 따른 응급조치의무를 이행하지 아니한 자에게는 300만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 제1항 및 제2항에 따른 과태료는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할청이 부과ㆍ징수한다고 규정하고 있으며, 「유아교육법 시행령」 제37조 및 별표 2에서는 「유아교육법」 제35조제3항에 따른 과태료의 부과기준을 규정하고 있는바, 이 사안은 「유아교육법」 제35조에 따른 울산광역시교육감의 공립ㆍ사립유치원에 대한 과태료 부과ㆍ징수 사무를 교육장에게 위임하려는 경우, 그 위임에 관한 사항을 조례로 정하여야 할지 아니면 교육규칙으로 정하여야 하는지가 문제가 되는 것으로 보입니다. 

  「지방교육자치에 관한 법률」(이하 “교육자치법”이라 함) 제26조제1항에서는 교육감은 조례 또는 교육규칙이 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속교육기관 또는 하급교육행정기관에 위임할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제35조에서는 교육장은 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무 중 공ㆍ사립의 유치원ㆍ초등학교ㆍ중학교ㆍ공민학교ㆍ고등공민학교 및 이에 준하는 각종학교의 운영ㆍ관리에 관한 지도ㆍ감독 사무(제1호)와 그 밖에 조례로 정하는 사무(제2호)를 위임받아 분장한다고 규정하고 있는바, “교육감의 권한에 속하는 사무”라는 요건 외에는 위임에 관한 별다른 제한을 두고 있지 아니하므로, 교육감의 권한에 속하는 사무에 해당하는 것이라면 이를 조례나 교육규칙으로 정하는 바에 따라 하부행정기관에 위임할 수 있고, 울산광역시교육감이 위임하려는 「유아교육법」 제35조에 따른 공ㆍ사립유치원에 대한 과태료 부과ㆍ징수 사무가 자치사무인 경우에는 법령에서 교육규칙으로 정하도록 위임하는 특별한 규정이 없는 한 교육자치법 제3조 및 「지방자치법」 제22조에 따라 조례의 형식으로 위임하여야 하고, 기관위임사무의 경우에는 교육규칙의 형식으로 위임하여야 할 것입니다(법제처 2015. 9. 8. 의견제시 15-0188 참조). 

  그렇다면, 「유아교육법」 제35조의 과태료 부과ㆍ징수 사무가 자치사무인지 여부에 따라 위임하는 자치법규의 형식이 다르게 되므로, 해당 사무가 자치사무인지 기관위임사무인지 살펴보아야 할 것입니다. 이와 관련하여 법령상 지방자치단체의 장이 처리하도록 규정하고 있는 사무가 자치사무인지 기관위임사무에 해당하는지 여부를 판단함에 있어서는 그에 관한 법령의 규정 형식과 취지를 우선 고려해야 할 것이지만, 그 외에도 그 사무의 성질이 전국적으로 통일적인 처리가 요구되는 사무인지 여부나 그에 관한 경비부담과 최종적인 책임귀속의 주체 등도 아울러 고려하여 판단해야 할 것입니다(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조).

  먼저, 법령의 규정 형식과 취지를 살펴보면, 교육자치법 제2조에서 지방자치단체의 교육·학예에 관한 사무는 특별시ㆍ광역시 및 도의 사무로 규정하는 한편, 「유아교육법」 제2조제2호에서 유치원을 유아의 교육을 위하여 설립·운영되는 학교로 규정하고 있고, 같은 법 제35조제3항에서 과태료 부과ㆍ징수 사무의 권한 주체를 관할청으로 하고 있으며, 이 사안과 관련하여 같은 법 제30조제1항에서 공립·사립 유치원의 관할청을 교육감으로 하고 있어 교육감의 공립ㆍ사립유치원 지도·감독에 따른 위반자에 대한 과태료 부과ㆍ징수 사무는 시·도의 자치사무로 볼 수 있을 것입니다.

  다음으로, 과태료부과ㆍ징수 사무의 성질에 관하여 살펴보면, 「유아교육법 시행령」 별표 2에서 과태료 부과기준을 정하고 있기는 하나, 같은 별표 제1호나목4) 등에서 부과권자인 교육감이 위반행위의 정도, 위반행위의 동기와 그 결과 등을 고려하여 그 금액을 줄일 필요가 있다고 인정되는 경우에는 과태료의 금액을 줄일 수 있도록 규정하는 등 일정한 재량을 인정하고 있어 과태료 부과기준을 법령에서 규정하고 있다는 것을 이유로 반드시 전국적으로 획일적인 기준에 따라 과태료 부과ㆍ징수 사무를 처리할 것을 요구하고 있다고 하기 어렵고, 따라서 법령에서 과태료 부과ㆍ징수에 관하여 기준을 제시하고 있다는 이유로 과태료 부과ㆍ징수 사무를 전국적으로 통일적 처리가 요구되는 기관위임사무라고 보기 어렵습니다.

  아울러, 과태료 부과ㆍ징수 사무 책임의 귀속 주체와 관련하여 살펴보면, 과태료 부과ㆍ징수 사무 처리의 전제가 되는 공립ㆍ사립유치원에 대한 지도·감독 사무에 관하여, 「유아교육법」 제18조에서 공립ㆍ사립유치원은 교육감의 지도·감독을 받도록 규정하여 공립ㆍ사립유치원 감독의 권한과 책임을 교육감으로 하고 있는 점 등에 비추어 보면 과태료 부과ㆍ징수 사무를 기관위임사무라고 보기 어렵습니다.

  이와 같은 점을 종합하여 살펴보면, 과태료 부과ㆍ징수 사무는 지방자치단체의 자치사무에 해당하는 것으로 보이고, 과태료 부과ㆍ징수 사무가 자치사무인 경우에는 법령에서 교육규칙으로 정하도록 위임하는 특별한 규정이 없는 한 교육자치법 제3조 및 「지방자치법」 제22조에 따라 조례의 형식으로 위임하여야 할 것으로 보입니다.

  따라서, 울산광역시교육감이 교육장에게 위임하려는 「유아교육법」 제35조에 따른 공립ㆍ사립유치원에 대한 과태료 부과ㆍ징수 사무는  자치사무로 보이므로 법령에서 교육규칙으로 정하도록 위임하는 특별한 규정이 없는 한 조례의 형식으로 위임하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.

  나. 질의 나에 대하여 

  교육자치법 제26조제1항에서는 교육감은 조례 또는 교육규칙이 정하는 바에 따라 그 권한에 속하는 사무의 일부를 보조기관, 소속교육기관 또는 하급교육행정기관에 위임할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제34조제1항 및 제3항에서는 시ㆍ도의 교육ㆍ학예에 관한 사무를 분장하기 위하여 하급교육행정기관으로서 교육지원청을 두고 그 교육지원청에 교육장을 둔다고 규정하고 있으므로, 교육감의 권한에 속하는 사무가 자치사무인 경우에는 앞에서 살펴본 바와 같이 조례의 형식으로 교육장에게 위임할 수 있다고 할 것입니다.

  한편, 「울산광역시교육감 행정권한의 위임에 관한 조례」(이하 “행정권한위임조례”라 함) 제1조에서는 교육자치법 제26조에 따라 울산광역시교육감의 권한에 속하는 사무 중 일부를 교육장 등에게 위임할 사항을 규정하여 그 권한과 책임을 일치시키고, 행정능률을 향상하며, 행정사무를 간소화하는 것을 같은 조례의 목적으로 한다고 규정하고 있고, 「울산광역시 학원의 설립ㆍ운영 및 과외교습에 관한 조례」(이하 “학원조례”라 함) 제1조에서는 「학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률」과 같은 법 시행령에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규정하고 있습니다.

  살피건대, 학원조례는 「학원의 설립·운영 및 과외교습에 관한 법률」과 같은 법 시행령에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정하기 위하여 마련된 조례이므로, 이에 해당하지 아니하는 공립·사립 유치원에 대한 과태료 부과ㆍ징수 사무를 학원조례에 규정하는 것은 학원조례의 소관사항에 맞지 아니하는 내용으로서 「유아교육법」 제35조에 따른 과태료 부과ㆍ징수 사무에 관한 울산광역시 주민의 예측가능성을 저해하는 것으로서 바람직하지 아니한 것으로 보입니다. 

  다만, 울산광역시교육감의 공립·사립 유치원에 대한 과태료 부과ㆍ징수 사무를 관할 교육장에게 위임하는 문제와 관련하여, 행정권한위임조례는 교육자치법 제26조제1항을 근거로 법령이나 조례에 따라 울산광역시교육감의 권한에 속하는 사무를 특정 분야에 한정하지 아니하고 교육장에게 위임할 수 있도록 하기 위하여 제정된 조례이므로, 이 조례를 통하여 울산광역시교육감의 과태료부과ㆍ징수 사무를 관할 교육장에게 위임하는 것은 문제가 없는 것으로 보이므로 참고하시기 바랍니다.

  따라서, 「유아교육법」 제35조에 따른 울산광역시교육감의 공립ㆍ사립유치원에 대한 과태료부과ㆍ징수 사무를 교육장에게 위임하려는 경우, 위임규정을 학원조례에 두는 것은 바람직하지 아니하므로 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.