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1. 질의요지
울산광역시 동구청장이 각급학교의 장으로부터 보조신청을 받아 교육경비 보조금 예산을 편성하고, 그 편성된 교육경비 보조금 예산에 대하여 의회의 의결을 거쳐 의결된 내용에 따라 보조 여부를 결정하도록 조례에 규정하는 것이 가능한지?

2. 의견
울산광역시 동구청장이 각급학교의 장으로부터 보조신청을 받아 교육경비 보조금 예산을 편성하고, 그 편성된 교육경비 보조금 예산에 대하여 의회의 의결을 거쳐 의결된 내용에 따라 보조 여부를 결정하도록 조례에 규정하는 것은 울산광역시 동구청장의 예산편성권을 침해하는 것으로 보이므로 조례 개정에 신중을 기하시기 바랍니다.

3. 이유
「울산광역시 동구 교육경비 보조에 관한 조례 일부개정조례안」(이하 “동구조례안”이라 함) 제6조에서는 동구청장은 제5조에 따라 각급학교의 장이 교육경비보조금 교부 신청서를 제출한 경우, 법령과 예산의 목적에 적합한지 여부(제1호), 보조사업 내용의 적정 여부(제2호), 금액산정의 적정 여부(제3호)를 검토하고 제7조에 따른 교육경비보조심의위원회의 심의를 거쳐 예산편성 후 의회의 의결을 받아 보조여부를 결정하여야 한다고 규정하고 있습니다.

  「지방재정교부금법」 제11조제8항에서는 시ㆍ도 및 시ㆍ군ㆍ구는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 구역에 있는 고등학교 이하 각급학교의 교육에 드는 경비를 보조할 수 있다고 규정하고 있고, 이에 따라 대통령령인 「지방자치단체의 교육경비 보조에 관한 규정」(이하 “교육경비보조규정”이라 함) 제4조제1항에서는 지방자치단체의 장은 당해 연도 보조사업에 대하여 각급학교의 장에게 보조대상사업 및 그 예산액을 통지하고 보조신청서를 제출하도록 하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체의 장은 제1항에 따라 각급학교의 장으로부터 보조신청서가 제출된 경우에는 그 보조여부를 결정한 후 교부결정의 내용을 해당 학교의 장과 해당 학교 관할 교육청의 장에게 통지하여야 한다고 규정하고 있습니다.

  이 사안은 동구청장이 예산편성 이전 단계에서 먼저 각급학교의 장으로부터 교육경비보조금 교부 신청을 받아 교육경비 보조사업 예산을 편성하고, 그 편성된 예산에 대하여 지방의회 의결을 거쳐 의결된 바에 따라 보조 여부를 결정하도록 하는 내용으로 동구조례안을 입안하는 것이 「지방자치법」 등에 위배되는지에 대하여 질의하는 것으로 보입니다.

  먼저, 동구조례안 제6조에서 동구청장은 교육경비보조금 교부 신청서가 제출된 경우, 보조사업 내용의 적정 여부 등을 검토하여 “예산 편성 후” 의회의 의결을 받아 결정한다고 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 동구조례안의 취지는 각급학교의 장이 교육경비보조금 교부 신청서를 제출하는 시기를 예산편성 이전으로 규정하려는 것으로, 이는 동구청장이 의회의 의결을 거쳐 편성된 교육경비 보조사업 예산을 집행하는 경우에 각급학교의 장의 신청을 받아 보조 여부를 결정하도록 하고 있는 교육경비보조규정 제4조에 따른 절차를 변경하여, 예산편성 이전 단계에서 미리 각급학교의 장의 신청을 받아 예산편성 시 이를 반영하여 의회의 의결을 거치게 하려는 것으로 보입니다.

  이 사안에서는 지방자치단체의 장이 교육경비 보조사업 예산 등 「지방자치법」 제127조에 따라 예산을 편성함에 있어서 같은 법이나, 「지방재정교부금법」 및 교육경비보조규정 등 관련 법령에서 특별한 절차적 제한을 두고 있지 아니함에도 동구조례안에서 위와 같이 규정하는 것이 지방자치단체의 장의 권한 행사에 대한 사전적ㆍ적극적 개입으로서 집행기관과 의결기관 간 권한배분의 원칙에 반하여 동구청장의 권한을 침해할 여지가 있는지를 살펴보아야 할 것입니다.   

  지방자치단체의 집행기관과 의결기관의 권한배분 원칙과 관련하여 「지방자치법」 제39조제1항제2호 및 제127조제1항에서는 예산안의 편성권은 지방자치단체의 장에게, 예산의 심의ㆍ확정권은 지방의회에 부여하고 있는데, 상위 법률에서 지방자치단체의 장에게 예산안 편성 사무에 관한 집행권한을 부여하면서도 그 권한행사에 대한 의회의 사전 의결 또는 사후 승인을 받도록 하는 등 권한행사를 견제ㆍ제한하는 규정을 두거나 그러한 내용의 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있지 아니하는 한 하위법규인 조례로써는 구청장의 예산안 편성권을 침해하는 조례를 제정할 수는 없다고 할 것이고, 만약 이러한 내용의 조례가 제정되었다면 이는 「지방자치법」에 위배된다고 할 것입니다(대법원 1996. 5. 10. 선고 95추87 판결 참조). 

  살피건대, 동구조례안에서 동구청장이 교육경비 보조사업에 관한 예산을 편성함에 있어서 교육경비 보조사업 예산의 편성단계에서 각급학교의 장으로부터 먼저 교육경비보조금 교부 신청서를 받아 이를 예산편성에 반영하도록 하고 그 반영한 내용에 대하여 의회의 의결을 거친 후에 의결된 내용에 따라 보조 여부를 결정하도록 절차를 마련하는 것은, 동구청장으로 하여금 전년도에 그 다음 연도 각급학교에 대한 교육경비 보조사업의 세부 내용을 예산 편성에 반영하여 의회에 제출하도록 의무화하고, 의회에서는 예산안에 대한 심의 단계에서 해당 사업의 내용을 세부적으로 심의하여 확정한 후, 동구청장은 의회에서 의결된 내용에 따라 집행하도록 하려는 것으로 보이는바, 이는 법령상 지방자치단체의 장이 이와 같은 절차적 제한 없이 예산을 편성하여 지방의회의 의결을 거친 후에 각급학교의 장의 신청을 받아 교육경비 보조 여부를 결정하도록 재량을 부여한 교육경비보조규정에 배치될 뿐만 아니라, 지방자치단체의 장의 예산안 편성 과정에 있어서 지방의회가 소극적ㆍ사후적으로 견제하는 정도를 넘어 사전적ㆍ적극적으로 개입하는 것으로, 「지방자치법」에서 지방자치단체의 장에게 해당 권한을 부여한 취지에 반하는 것으로 보입니다.

  따라서, 동구청장이 각급학교의 장으로부터 보조신청을 받아 교육경비 보조금 예산을 편성하고, 그 편성된 교육경비 보조금 예산에 대하여 의회의 의결을 거쳐 의결된 내용에 따라 보조 여부를 결정하도록 조례에 규정하는 것은 울산광역시 동구청장의 예산편성권을 침해하는 것으로 보이므로 조례 개정에 신중을 기하시기 바랍니다.