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1. 질의요지
경상남도지사가 실종치매환자의 수색을 위하여 무인항공기를 이용한 수색 등과 관련된 사업을 시행하는 내용의 조례를 제정하는 것이 가능한지?

2. 의견
경상남도지사가 실종치매환자의 수색을 위하여 무인항공기를 이용한 수색 등과 관련된 사업을 시행하는 내용의 조례를 제정하는 것은 가능한 것으로 보이나, 무인항공기를 이용한 사업을 조례에 규정함에 있어서 「항공안전법」, 「항공사업법」 등 무인항공기에 대한 관계 법령의 규정 내용을 고려하여 사업 추진 가능성 등을 종합적으로 검토한 후 조례 입안 여부를 결정하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.

3. 이유
「경상남도 실종치매환자 발견을 위한 무인항공기 지원에 관한 조례안」(이하 “경상남도조례안”이라 함) 제2조에서는 “실종치매환자”란약취·유인 또는 유기되거나 사고를 당하거나 가출하거나 길을 잃는 등의 사유로 인하여 보호자로부터 이탈된 「치매관리법」 제2조제2호의 치매환자를 말한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제5조에서는 경상남도지사가 실종치매환자의 조속한 발견을 위하여 무인항공기를 이용한 실종치매환자의 수색(제1호), 실종치매환자의 수색을 위한 무인항공기 운용 인력육성(제2호), 실종치매환자의 수색을 위한 무인항공기 보급 및 관제시스템 구축(제3호)의 사업을 시행할 수 있도록 규정하고 있는바, 이 사안은 경상남도지사가 경상남도조례안 제5조제1호부터 제3호까지의 사업(이하 “실종치매환자 수색 무인항공기 이용 사업”이라 함)을 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지 여부가 문제됩니다. 

  「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 등 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하는바(대법원 2013. 4. 11. 선고 2011두12153 판결 참조), 지방자치단체가 조례를 제정하기 위해서는 조례로 정하고자 하는 사항이 소관사무에 해당하고 그 내용이 상위법령에 위반되지 않아야 할 것입니다. 

  우선, 실종치매환자의 조속한 발견에 관하여 규정하고 있는 「실종아동등의 보호 및 지원에 관한 법률」(이하 “실종아동법”이라 함)의 규정을 살펴보면, 같은 법 제2조제1호다목에서는 “아동등”에 「치매관리법」 제2조제2호의 치매환자를 포함하여 규정하고 있고, 같은 조 제2호에서는 "실종아동등"이란 약취(略取)ㆍ유인(誘引) 또는 유기(遺棄)되거나 사고를 당하거나 가출하거나 길을 잃는 등의 사유로 인하여 보호자로부터 이탈(離脫)된 아동등을 말한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제3조에서는 국가의 책무를 정하면서 같은 조 제1항에서는 보건복지부장관은 실종아동등의 발생예방, 조속한 발견ㆍ복귀와 복귀 후 사회 적응을 위하여 실종아동등을 위한 정책 수립 및 시행(제1호), 실종아동등과 관련한 실태조사 및 연구(제2호), 실종아동등의 발생예방을 위한 연구ㆍ교육 및 홍보(제3호) 등을 시행하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 경찰청장은 실종아동등의 조속한 발견과 복귀를 위하여 실종아동등에 대한 신고체계의 구축 및 운영(제1호), 실종아동등의 발견을 위한 수색 및 수사(제2호) 등을 시행하여야 한다고 규정하고 있습니다. 

  경상남도지사가 실종치매환자 수색 무인항공기 이용 사업을 시행하는 것이 소관사무에 속하는지 여부를 살펴보면, 「지방자치법」 제9조제2항제2호라목에서는 노인ㆍ아동ㆍ심신장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진을 지방자치단체의 사무의 하나로 예시하고 있는 점에 비추어 볼 때, 실종치매환자를 수색하는 사업은 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 노인 보호와 복지증진 사무에 해당하는 자치사무로 볼 수 있고, 실종치매환자 수색에 무인항공기를 이용한다고 하여 그 사무의 성격이 달라지는 것은 아니라고 할 것입니다.

  다만, 무인항공기를 이용하기 위해서는 관련 법령에 위배되지 않아야 하는바, 무인항공기와 관련하여 「항공안전법」 제122조부터 제131조까지는 초경량비행장치 신고(제122조)ㆍ안전성인증(제124조) 및 조종사 증명(제125조) 등을 규정하고 있고, 「항공사업법」 제48조 및 제49조는 초경량비행장치사용사업에 관하여 규정하고 있으므로, 무인항공기에 대한 관계 법령의 규정 내용을 고려하여 사업 추진 가능성 등을 종합적으로 검토한 후 조례 입안 여부를 결정하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.
  또한, 지방자치단체는 법령에 위반되지 아니하는 범위 내에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는 것이고, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때, 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국 단위로 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례는 국가의 법령에 위반되는 것은 아니라 할 것입니다(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결 참조).  

  살피건대, 실종아동법에서 지방자치단체의 장은 실종아동등의 발견을 위하여 필요하면 관계인에 대하여 필요한 보고 또는 자료제출을 명하거나 소속 공무원으로 하여금 관계 장소에 출입하여 관계인이나 아동등에 대하여 필요한 조사 또는 질문을 하게 할 수 있다고 규정(제10조제1항)하고 있는 점을 고려할 때, 실종아동법이 반드시 전국 단위로 일률적으로 동일한 실종치매환자의 수색방법을 정하는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 지역실정에 맞게 실종치매환자의 발견을 위하여 경찰청장의 수색과 별도로 지방자치단체의 장이 조사 등을 하는 것을 용인하는 취지로 보이므로, 경상남도조례안에서와 같이 실종치매환자 수색 무인항공기 이용 사업을 시행하는 내용의 조례를 제정하는 것이 실종아동법령에 위반되는 것은 아니라고 할 것입니다.  

  따라서, 경상남도지사가 실종치매환자의 수색을 위하여 무인항공기를 이용한 수색 등과 관련된 사업을 시행하는 내용의 조례를 제정하는 것은 가능한 것으로 보이나, 무인항공기를 이용한 사업을 조례에 규정함에 있어서 「항공안전법」, 「항공사업법」 등 무인항공기에 대한 관계 법령의 규정 내용을 고려하여 사업 추진 가능성 등을 종합적으로 검토한 후 조례 입안 여부를 결정하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.