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1. 질의요지
「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제8조에 따른 가축사육제한구역 외의 지역에서, 방역 및 질병예방 등을 위하여 기존의 허가 대상 배출시설(닭 사육시설)을 다른 종류의 허가 대상 배출시설(돼지 사육시설)로 변경하는 것을 조례로 금지할 수 있는지?

2. 의견
「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 제8조에 따른 가축사육제한구역 외의 지역에서, 방역 및 질병예방 등을 위하여 기존의 허가 대상 배출시설(닭 사육시설)의 종류를 다른 종류의 허가 대상 배출시설(돼지 사육시설)로 변경하는 것을 조례로 금지하는 것은 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」 또는 「가축전염병 예방법」의 위임 없이 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것으로 「지방자치법」 제22조에 위배될 수 있으므로 조례 개정에 신중을 기하시기 바랍니다.

3. 이유
「철원군 가축사육보호 및 제한에 관한 조례 전부개정조례안」(이하 “철원군조례안”이라 함) 제4조 및 별표 2에서는 방역 및 질병 예방 등을 위하여 사육 가축의 축종변경을 제한할 수 있되, 축종변경 제한 지역은 “율이육계단지”에 한한다고 규정하고 있고, 이 구역에서 사육축종은 닭(육계)만이 가능하고 돼지로 변경하는 것은 제한된다고 규정하고 있으며, 이러한 제한은 닭(육계)을 사육할 목적으로 이미 배출시설 의 설치 허가를 받은 경우뿐만 아니라, 돼지를 사육할 목적으로 새로이 배출시설의 설치 허가를 받을 경우에도 적용된다고 규정하고 있습니다.

  이 사안은 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “가축분뇨법”이라 함) 제8조에 따른 가축사육제한구역 외의 지역(율이육계단지)에서 방역 및 질병 예방 등을 위하여 기존의 허가 대상 배출시설(닭 사육시설)을 다른 종류의 허가 대상 배출시설(돼지 사육시설)로 변경하는 것을 조례로 금지할 수 있는지 여부가 문제되는 것으로 보입니다.

  「지방자치법」 제22조 단서에서는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 조례를 제정ㆍ개정함에 있어 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하고, 법률의 위임 없이 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없는바(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결례 참조), 철원군조례안 제4조 및 별표 2와 같이 배출시설의 변경(축종 변경)을 제한하는 것은 주민의 권리를 제한하거나 또는 의무를 부과하려는 것으로 보이므로, 가축분뇨법 또는 「가축전염병 예방법」에서 이러한 내용의 조례를 제정할 수 있도록 위임한 규정이 있는지 여부를 살펴보아야 할 것입니다.

  우선, 가축분뇨법 제2조제3호 및 같은 법 시행규칙 제2조에서는 배출시설은 가축의 사육으로 인하여 가축분뇨가 발생하는 시설 및 장소 등으로서 축사ㆍ운동장, 착유실, 먹이방, 분만실 및 방목지를 말한다고 규정하고 있고, 같은 법 제11조제1항에서는 대통령령으로 정하는 규모 이상의 배출시설을 설치하려고 하거나 설치ㆍ운영 중인 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 배출시설의 설치계획을 갖추어 시장ㆍ군수ㆍ구청장의 허가를 받도록 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 배출시설 설치허가를 받은 자가 환경부령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 때에는 변경허가를 받아야 하고, 그 밖의 사항을 변경하려는 때에는 변경신고를 하도록 규정하고 있는 한편, 같은 법 시행규칙 제5조제1항에서는 배출시설의 규모 또는 가축분뇨의 배출량이 100분의 50 이상 증가하는 경우 등에는 변경허가를 받도록 하고, 같은 규칙 제6조제1항제7호에서는 배출시설 설치허가를 받은 자가 허가 대상 배출시설에서 사육하는 가축의 종류를 변경하는 경우에 변경신고를 하도록 규정하고 있습니다.

  살피건대, 가축분뇨법령에서는 허가 대상 배출시설(닭 사육시설)을 설치ㆍ운영 중인 자가 다른 종류의 허가 대상 배출시설(돼지 사육시설)로 변경하려는 경우, 가축분뇨법령에 따라 변경허가를 받거나 변경신고를 하도록 규정하고 있을 뿐, 조례로 그 변경허가나 변경신고의 요건을 달리 정하거나 사육하는 가축의 종류를 변경하는 것 자체를 금지할 수 있도록 위임하고 있지 아니하므로, 철원군조례안 제4조 및 별표 2와 같이 가축분뇨법령에서 규정하고 있는 변경허가ㆍ변경신고 절차 및 기준과 달리 배출시설의 변경(축종 변경)을 금지하는 내용으로 조례를 개정하는 것은, 법률의 위임 없이 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항을 정한 것으로서 허용되지 아니하는 것으로 보입니다.
 
  다음으로, 「가축전염병 예방법」 제3조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장 등은 가축전염병을 예방하고 그 확산을 방지하기 위하여 가축전염병의 예방 및 조기 발견ㆍ신고 체계 구축(제1호), 가축전염병 예방·관리에 관한 사업계획 및 추진체계 구축(제3호) 및 그 밖에 가축방역시책에 관한 사항(제10호)을 포함하는 가축전염병 예방 및 관리대책을 수립하여 시행하여야 할 책무를 규정하고 있습니다. 

  살피건대, 「가축전염병 예방법」 제3조에서는 군수에게 가축의 전염성 질병이 발생하거나 퍼지는 것을 막음으로써 축산업의 발전과 공중위생의 향상에 이바지하기 위해 가축전염병의 예방 및 조기 발견ㆍ신고 체계 구축 등의 책무를 부여한 것이고, 같은 규정이 가축전염병 관리대책을 수립ㆍ시행하여야 할 행정주체인 군수에게 배출시설의 설치·운영에 관련하여 주민을 규제할 수 있는 내용을 조례로 정할 수 있도록 위임한 것으로 볼 수는 없으므로, 「가축전염병 예방법」 제3조를 근거로 철원군조례안 제4조 및 별표 2와 같이 배출시설의 변경(축종 변경)을 제한하는 것은 법률의 위임 없이 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 사항을 정한 것으로서 허용되지 아니하는 것으로 보입니다. 

  따라서, 가축분뇨법 제8조에 따른 가축사육제한구역 외의 지역에서, 기존의 허가 대상 배출시설(닭 사육시설)의 종류를 다른 종류의 허가 대상 배출시설(돼지 사육시설)로 변경하는 것을 조례로 금지하는 것은 가축분뇨법 또는 「가축전염병 예방법」의 위임 없이 주민의 권리를 제한하거나 의무를 부과하는 것으로 「지방자치법」 제22조에 위배될 수 있으므로 조례 개정에 신중을 기하시기 바랍니다.