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1. 질의요지
가. 「지역문화진흥법」 제24조에 따른 서울특별시장의 과태료 부과 권한이 「서울특별시 문화지구 관리 및 육성에 관한 조례」에 따라 종로구청장에게 위임된 경우에 종로구청장이 해당 과태료의 부과에 관한 규칙을 제정할 수 있는지? 
  
  나. 「서울특별시 종로구 문화지구육성기금 설치 및 운용 조례」를 개정하여 「지역문화진흥법」 제24조에 따른 과태료 수입을 서울특별시 종로구 문화지구육성기금의 재원으로 규정할 수 있는지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여 

  「지역문화진흥법」 제24조에 따른 과태료 부과에 관하여는 지역문화진흥법령의 관련 규정과 질서위반행위규제법령이 적용된다고 할 것이므로, 서울특별시장의 과태료 부과 권한이 종로구청장에게 위임되었다고 하더라도, 종로구청장이 해당 과태료의 부과에 관한 규칙을 제정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

  나. 질의 나에 대하여 

  「서울특별시 종로구 문화지구육성기금 설치 및 운용 조례」를 개정하여 「지역문화진흥법」 제24조에 따른 과태료 수입을 서울특별시 종로구 문화지구육성기금의 재원으로 바로 편입시키는 것은 「지방재정법」 제34조에 따른 예산총계주의 원칙에 부합하지 아니하고, 종로구 재정의 탄력적 운용을 어렵게 할 우려가 있어 보이는바, 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

 「지역문화진흥법」 제18조제1항에 따르면, 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사ㆍ특별자치도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 함) 및 대도시 시장(「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시와 광역시를 제외한 인구 50만 이상 대도시의 시장을 말하며, 이하 같음)은 지역문화진흥을 위하여 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 해당 지방자치단체의 조례를 제정하여 문화시설과 민속공예품점ㆍ골동품점 등 대통령령으로 정하는 영업시설이 밀집되어 있거나 이를 계획적으로 조성하려는 지역 등을 문화지구로 지정할 수 있고, 같은 조 제3항에서는 시ㆍ도지사 및 대도시 시장은 문화지구의 유지ㆍ보존 및 활성화를 위하여 문화지구에서 「사행행위 등 규제 및 처벌 특례법」에 따른 사행행위영업 등 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 영업 또는 시설의 설치를 금지하거나 제한할 수 있도록 규정하고 있으며, 같은 법 제24조에서는 같은 법 제18조제3항에 따른 명령이나 처분을 위반한 자에게는 대통령령으로 정하는 바에 따라 1천만원 이하의 과태료를 부과하도록 규정하고 있습니다.

  한편, 「서울특별시 문화지구 관리 및 육성에 관한 조례」 제12조제3항에서는 「지역문화진흥법」 제24조 및 같은 법 시행령 제24조에 따른 과태료 부과에 관한 서울특별시장의 권한을 구청장에게 위임하고 있는바, 이 사안에서는 「지역문화진흥법」 제24조에 따른 서울특별시장의 과태료 부과 권한이 「서울특별시 문화지구 관리 및 육성에 관한 조례」에 따라 종로구청장에게 위임된 경우에 종로구청장은 해당 과태료의 부과에 관한 규칙을 제정할 수 있는지가 문제됩니다.
  
  살피건대, 「지방자치법」 제23조 및 제24조에 따르면, 지방자치단체의 장은 법령이나 조례가 위임한 범위에서 그 권한에 속하는 사무에 관하여 규칙을 제정할 수 있고, 법령이나 조례의 위임이 없더라도 그 소관에 속하는 사무에 관하여는 법령이나 조례의 집행에 필요한 사항에 대하여 규칙을 제정할 수 있도록 허용하고 있습니다. 그러나, 지방자치단체의 장이 규칙을 제정할 것인지 여부를 판단함에 있어서는 해당 규칙을 마련할 필요성이 있는지를 먼저 검토할 필요가 있습니다. 법령에서 과태료 부과와 관련된 사항을 완결적으로 규정하고 있는 경우에는 규칙으로 제정할 실익이 없고, 관련 법령의 내용이 개폐되는 경우에 규칙의 내용이 함께 정비되지 않으면 집행상의 혼란을 초래할 수 있어 이러한 내용의 규칙을 제정하는 것은 바람직하지 않습니다. 

  「지역문화진흥법」 제24조 및 그 위임에 따른 같은 법 시행령 제24조 및 별표에서는 1차 위반 시 300만원, 2차 위반 시 500만원 3차 위반 이상은 700만원으로 과태료 부과기준을 정하고 있고, 「질서위반행위규제법」에서는 법률상의 의무를 위반하여 과태료를 부과하는 행위를 질서위반행위로 정의하고(제2조제1호), 과태료의 부과ㆍ징수, 재판 및 집행 등의 절차에 관한 다른 법률의 규정 중 이 법의 규정에 저촉되는 것은 이 법으로 정하는 바에 따르도록 하면서(제5조), 행정청의 과태료 부과ㆍ징수와 관련하여 사전통지 및 의견 제출(제16조), 과태료의 부과(제17조), 자진납부자에 대한 과태료 감경(제18조), 이의제기(제20조), 법원에의 통보(제21조), 가산금 징수 및 체납처분(제24조) 등을 규정하고 있습니다.

  한편, 「서울특별시 종로구 문화지구 안 행위 제한 위반에 대한 과태료 부과·징수 규칙안」(이하 “종로구규칙안” 이라 함)에서는 「지역문화진흥법」 제24조에 따른 과태료 부과에 관하여 과태료 부과기준(제2조), 사전통지 및 의견제출(제3조), 과태료의 부과ㆍ징수(제5조), 과태료 감경(제5조), 이의제기 및 법원에의 통보(제6조), 강제징수(제7조) 등을 규정하고 있는바, 이러한 내용은 「질서위반행위규제법」에서 규정하고 있는 내용과 중복될 뿐만 아니라, 과태료 부과ㆍ징수와 관련하여 「질서위반행위규제법」에서 규율하고 있는 내용 중 일부만 선별적으로 규정함에 따라 종로구청장이 「지역문화진흥법」 제24조에 따른 과태료 부과ㆍ징수에 관한 업무를 수행함에 있어 집행상의 혼란을 초래할 수 있어 이러한 내용의 종로구규칙안을 제정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

  따라서, 「지역문화진흥법」 제24조에 따른 과태료 부과에 관하여는 지역문화진흥법령의 관련 규정과 질서위반행위규제법령이 적용된다고 할 것이므로, 서울특별시장의 과태료 부과 권한이 종로구청장에게 위임되었다고 하더라도, 종로구청장이 해당 과태료의 부과에 관한 규칙을 제정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

나. 질의 나에 대하여

  「지방재정법」 제34조제1항에서는 한 회계연도의 모든 수입을 세입으로 하고 모든 지출을 세출로 한다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 세입과 세출은 모두 예산에 편입하여야 한다고 규정하고 있으며, 「지방재정법」 제34조제3항 및 같은 법 시행령 제40조제1항에서는 지방자치단체가 현물로 출자하는 경우와 「지방자치법」 제142조제1항 및 「지방자치단체 기금관리기본법」에 따라 설치된 기금(이하 “기금”이라 함)을 운용하는 경우 또는 그 밖에 공공시설 손실부담, 계약보증ㆍ입찰보증ㆍ차액보증 및 하자보수보증 등에 해당하여 보관할 의무가 있는 현금이나 유가증권이 있는 경우에는 이를 세입ㆍ세출예산 외로 처리할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  한편, 「서울특별시 종로구 문화지구육성기금 설치 및 운용 조례」(이하 “종로구기금조례”라 함)에 따른 서울특별시 종로구 문화지구육성기금(이하 “종로구기금”이라 함)은 서울특별시 종로구에 소재하고 있는 문화지구의 관리 및 육성을 목적으로 하는 기금으로서(제1조), 건물 소유자에 대한 권장시설 신축ㆍ개축ㆍ대수선비 융자, 권장시설 운영자에 대한 시설비 및 운영비 융자 등의 용도에 사용되며(제3조), 그 재원은 국가 및 서울특별시의 출연금ㆍ보조금, 종로구의 출연금과 기금의 운용으로 생기는 수익금으로 조성하도록 규정하고 있는바(제2조), 이 사안에서는 종로구기금조례를 개정하여 「지역문화진흥법」 제24조에 따른 과태료 수입을 종로구기금의 재원으로 규정할 수 있는지가 문제됩니다.

  살피건대, 「지방재정법」 제34조제1항 및 제2항에서는 한 회계연도의 모든 수입을 세입으로 하고 모든 지출을 세출로 한다고 규정하면서, 세입과 세출은 모두 예산에 편입하여야 한다고 규정하여 예산총계주의가 지방재정의 원칙임을 명시하고 있습니다.

  또한, 「지방재정법」 제34조제3항 및 같은 법 시행령 제40조제1항에서 지방자치단체가 현물로 출자하는 경우와 공공시설 손실부담, 계약보증ㆍ입찰보증ㆍ차액보증 및 하자보수보증 등에 해당하여 보관할 의무가 있는 현금이나 유가증권이 있는 경우와 같이 세입ㆍ세출예산으로 편입하여 처리하기 곤란한 경우의 한 형태로 기금을 운용하는 경우를 규정하고 있는 점에 비추어 볼 때, 기금을 운용하는 경우를 예산총계주의 원칙의 예외로 인정하는 것은 그러한 경우 역시 세입ㆍ세출예산이 아닌 별도의 방식으로 지방자치단체의 재정을 운용ㆍ관리할 수 있다는 것을 의미하는 것으로 보이고, 법령에 따라 부과ㆍ징수되어 세입예산에 편입되어야 할 과태료 수입을 법률의 명시적 근거 없이 기금의 재원으로 바로 편입시키는 것까지 허용한 것으로 보기는 어려워 보입니다.

  한편, 지방자치단체 재정 운용의 관점에서 살펴보더라도, 지방자치단체가 부과ㆍ징수하는 과태료 수입을 세입예산으로 편입하지 않고 개별 기금의 재원으로 바로 편입시킬 경우 지방자치단체의 탄력적인 재정 운용을 어렵게 할 우려가 있어 바람직하지 않은 것으로 보입니다. 현행 종로구기금조례 제2조에서 종로구의 출연금을 종로구기금의 재원으로 규정하고 있는 것도 매년 종로구 전체의 재정 사정과 사업별 우선순위 등을 고려하여 종로구 재정을 탄력적으로 운용하려는 취지로 이해됩니다.

  따라서, 종로구기금조례를 개정하여 「지역문화진흥법」 제24조에 따른 과태료 수입을 종로구기금의 재원으로 바로 편입시키는 것은 「지방재정법」 제34조에 따른 예산총계주의 원칙에 부합하지 아니하고, 종로구 재정의 탄력적 운용을 어렵게 할 우려가 있어 보이는바, 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.