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1. 질의요지
「서울특별시 서초구 서초문화예술회관 설치 및 운영에 관한 조례 시행규칙」에 정치단체와 관련된 집회 또는 행사를 위한 대관을 제한하는 내용을 규정할 수 있는지?

2. 의견
「서울특별시 서초구 서초문화예술회관 설치 및 운영에 관한 조례 시행규칙 일부개정규칙안」 제3조제3항제3호 본문과 같이 정치단체와 관련된 집회 또는 행사를 위한 대관을 제한하는 내용을 규정하는 것은 「지방자치법」 제144조제2항에 따른 공공시설의 설치와 관리에 관한 사항으로서 조례로 정할 수 있는 사항이나, 같은 규칙안 제3조제3항제3호의 내용은 형평성에 어긋날 소지가 있으므로 신중을 기해야 할 것으로 보이고, 그 입법형식은 규칙이 아닌 조례로 규정하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.

3. 이유
「서울특별시 서초구 서초문화예술회관 설치 및 운영에 관한 조례 시행규칙 일부개정규칙안」(이하 “서초구규칙안”이라 함) 제3조제3항제3호에서는 정치단체와 관련된 집회 또는 행사의 경우에는 대관하지 아니하며, 이미 승인한 경우에는 이를 취소ㆍ변경하거나 사용을 제한ㆍ정지시킬 수 있는데, 다만, 국회에 교섭단체를 갖고 있는 정당에 한하여 각 정당별 연 2회 이내에서 대관을 허용할 수 있다고 규정하고 있습니다. 

  이 사안은 정치단체와 관련된 집회 또는 행사를 위한 대관을 제한하는 내용을 서초구규칙안으로 규정할 수 있는지에 관한 것이므로, 조례와 조례 시행규칙 중 어느 입법형식으로 정해야 하는지와 그 내용이 「지방자치법」 등 관련 법령에 위반되지 않는지에 대하여 검토가 필요할 것으로 보입니다.

 「지방자치법」 제144조제1항에서는 지방자치단체는 주민의 복지를 증진하기 위하여 공공시설을 설치할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 조 제2항에서는 공공시설의 설치와 관리에 관하여 다른 법령에 규정이 없으면 조례로 정한다고 규정하고 있는바, 이에 따르면 지방자치단체가 설치한 공공시설의 관리에 관하여는 ‘조례로’ 그 내용을 정할 수 있다고 할 것입니다. 

  정치단체와 관련된 집회 또는 행사를 위한 대관을 제한하는 내용은 주민의 권리제한에 관한 사항으로서 「지방자치법」 제22조에 따라 법률의 위임을 받아 조례로 규정하여야 할 것이므로(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결 참조), 해당 내용을 조례에 규정하기 위해서는 「지방자치법」 등 관련 법령에 근거가 있어야 할 것입니다. 

  일반적으로 공공시설에 대한 이용권의 범위는 법령 및 조례의 범위 안에서만 이용권을 가질 수 있고, 공공시설의 목적에 적합한 범위 안에서만 이용권을 가지며, 수용능력 및 위험방지나 유지ㆍ관리를 위해 이용제한을 받을 수 있습니다(법제처 2015. 6. 16. 의견제시 15-0155 참조).

  위와 같은 기준에 따라, 정치단체와 관련된 집회 또는 행사를 위한 대관을 제한하는 것이 「지방자치법」 등 관련 법령에 위반되지 않는지에 관하여 살펴보면, 「서울특별시 서초구 서초문화예술회관 설치 및 운영에 관한 조례」 제1조에서는 이 조례는 지방자치법 제136조, 제139조 및 제144조에 따라 구민의 복지증진과 문화의식 향상을 위하여 서울특별시 서초구 서초문화예술회관의 설치 및 운영에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다고 규정하여, 서초문화예술회관은 서초구민의 복지증진과 문화의식 향상을 위하여 설치된 공공시설임을 알 수 있는바, 서초문화예술회관은 일반적인 행사를 위한 공공시설이라기보다는 서초구민의 문화ㆍ예술 활동 활성화를 목적으로 설치된 공공시설로 보여지므로, 정치단체와 관련된 집회 또는 행사를 위한 대관을 제한하는 것은 서초문화예술회관의 설치 목적에서 벗어난 사용을 제한하는 것으로, 「지방자치법」 제144조제2항에 따른 공공시설의 설치와 관리에 관한 사항에 포함되어 조례로 정할 수 있는 사항인 것으로 보입니다. 

  그러나, 서초구규칙안 제3조제3항제3호 단서에서, 국회에 교섭단체를 갖고 있는 정당에 한하여 각 정당별 연 2회 이내에서 대관을 허용할 수 있다고 규정하는 것은, 정치단체와 관련된 집회 또는 행사를 위한 대관 제한의 예외를 규정하는 것인데, 같은 호 본문에서 정치단체와 관련된 집회 일체에 대하여 대관을 제한하면서 국회에 교섭단체를 갖고 있는 정당에 대관을 허용하는 것은, 유사한 비교집단인 정치단체와 정당에 대한 합리적 이유가 없는 차별 대우, 즉, 합리적 이유 없는 ‘같은 것에 대한 다른 취급’으로서 형평성에 어긋날 소지가 있는 것으로 보이므로, 조례 입안시 신중을 기해야 할 것으로 보입니다.

  따라서, 서초구규칙안 제3조제3항제3호 본문과 같이 정치단체 집회, 정치단체와 관련된 집회 또는 행사에 대한 대관을 제한하는 것은 「지방자치법」 제144조제2항에 따른 공공시설의 설치와 관리에 관한 사항으로서 조례로 정할 수 있는 사항이나, 같은 호 단서의 내용은 형평성에 어긋날 소지가 있으므로 신중을 기해야 하고, 입법형식은 규칙이 아닌 조례로 규정하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.