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1. 질의요지
「구강보건법」 제5조의 구강보건사업기본계획에 저소득노인 및 장애인에게 의치 시술 비용 및 사후관리비를 지원하는 사업이 포함되지 않은 경우, 해당 대상자들에게 의치의 제작ㆍ장착 및 사후관리에 소요되는 비용의 일부를 지원할 수 있도록 하는 조례를 제정할 수 있는지?

2. 의견
「구강보건법」 제5조의 구강보건사업기본계획에 저소득노인 및 장애인에게 의치 시술 비용 및 사후관리비를 지원하는 사업이 포함되지 않은 경우, 해당 대상자들에게 의치의 제작ㆍ장착 및 사후관리에 소요되는 비용의 일부를 지원할 수 있도록 하는 조례를 제정할 수 있는지 여부는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 위 판결례 등을 참고하여 지원하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 김천시의 재정현황, 보조금 지원에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 시의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.

3. 이유
「김천시 저소득노인 및 장애인 의치지원 조례 제정안」(이하 “김천시조례안”이라 함)에서는 김천시에 거주하는 저소득노인 및 장애인의 구강질환을 예방하고 구강건강을 증진하기 위하여 의치지원 및 사후관리에 필요한 사항을 규정하는 것을 목적으로(제1조), 김천시장이 저소득노인 및 장애인에게 예산의 범위에서 의치의 제작·장착 및 사후관리에 소요되는 비용의 일부를 지원할 수 있도록 규정하고 있는바(제3조), 이 사안은 「구강보건법」 제5조의 구강보건사업기본계획에 저소득노인 및 장애인에게 의치의 제작·장착 및 사후관리에 소요되는 비용을 지원하는 사업(이하 “의치시술지원사업”이라 함)이 포함되지 않은 경우, 지방자치단체가 저소득노인 및 장애인에 대한 의치시술지원사업을 하는 내용으로 조례를 제정하는 것이 가능한지 여부에 관한 것입니다.

 「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 “법령의 범위 안”에서 “그 사무”에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “법령의 범위 안”이란 “법령에 위반되지 않는 범위 내”를 의미하고(대법원 2000. 11. 24. 선고 2000추29 판결 참조), “그 사무”란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 의미하므로(대법원 2008. 1. 17. 선고 2007다59295 판결 참조) 김천시조례안에 규정된 의치시술지원사업이 이러한 지방자치단체의 소관 사무에 속하는 사무인지 살펴볼 필요가 있습니다.

 먼저, 저소득노인 및 장애인에 대한 의치시술지원사업이 지방자치단체의 사무인지 여부를 살펴보면, 「지방자치법」 제9조제2항제2호라목에서는 “노인ㆍ아동ㆍ심신장애인ㆍ청소년 및 여성의 보호와 복지증진 사무”를 자치사무의 하나로 예시하고 있고, 「구강보건법」에서는 구강보건사업 시행에 필요한 기술적ㆍ재정적 지원을 하여야 하는 주체로서 국가와 지방자치단체를 병렬적으로 규정하고 있으며(제3조), 시장·군수·구청장은 구강보건사업의 시행을 위하여 관계 기관 또는 단체에 재정 지원이 가능하도록 규정하고 있음(제7조제3항)을 고려할 때, 보건복지부장관이 수립하는 구강보건사업기본계획(제5조)에 저소득노인 및 장애인에 대한 의치시술지원사업이 포함되지 아니하여 지방자치단체의 의치시술지원사업이 상급기관의 계획에 제한되는 바가 없다면, 지방자치단체가 그 지방자치단체에 거주하는 저소득노인 및 장애인에게 의치시술지원사업을 하는 것은 지방자치단체의 소관 사무로 볼 수 있을 것입니다. 

 한편, 이 사안에서는 김천시장이 저소득노인 및 장애인의 구강보건을 위하여 의치의 제작ㆍ장착 및 사후관리에 소요되는 비용의 일부를 지원하고자 하는데, 「지방재정법 시행령」제29조제2항에서는 법 제17조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 “그 밖의 공금 지출”은 지방자치단체의 출자ㆍ출연을 제외한 해당 지방자치단체의 보조 등 모든 재정지출로 한다고 정하고 있는바, 김천시장이 저소득노인 및 장애인의 구강보건을 위하여 의치의 제작ㆍ장착 및 사후관리에 소요되는 비용의 일부를 지원하는 것 역시 보조의 한 방법으로서 “모든 재정지출”에 속한다고 할 것이므로, 김천시조례안 제3조의 지원내용은 「지방재정법」 제17조제1항 각 호 외의 부분 본문에 따른 재정지출에 해당된다고 할 것입니다. 

 이와 관련하여 지방보조금의 지급 요건을 규정하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 법률에 규정이 있는 경우(제1호), 또는 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정하는 경우(제4호) 등에 한하여 보조금을 지급할 수 있도록 하고 있습니다. 

 우선, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한 것으로 보이는바, 「구강보건법」 제7조제1항에서는 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 이 법에서 정하는 바에 따라 구강보건사업을 시행하여야 한다고 규정하고 있기는 하나, 같은 법에서 지방자치단체가 직접 저소득노인 및 장애인에게 의치시술지원사업을 할 수 있는 별도의 근거 규정이 없으므로 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 “법률에 규정이 있는 경우”로 보기는 어렵고, 해당 사무가 「지방자치법」 제9조제2항에 따른 자치사무에 해당한다고 하더라도 「지방자치법」의 규정만으로는 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당한다고 보기는 어려울 것으로 보입니다(대법원 2012. 5. 24. 선고 2011추117 판결 참조).

 다음으로, 저소득노인 및 장애인의 구강보건을 위하여 의치의 제작ㆍ장착 및 사후관리에 소요되는 비용의 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당되는지 여부를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있고, 지방자치단체가 권장하는 사업인지 여부는, 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결례 참조)인바, 저소득노인 및 장애인의 구강보건을 위하여 의치의 제작ㆍ장착 및 사후관리에 소요되는 비용을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 지방자치단체가 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 판결례 등을 참고하여, 지원하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 김천시의 재정 현황 및 해당 보조금 지원에 대한 주민들의 일반적인 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후 조례 제정 여부를 결정하여야 할 것입니다.

 결론적으로, 「구강보건법」 제5조의 구강보건사업기본계획에 저소득노인 및 장애인에게 의치 시술 비용 및 사후관리비를 지원하는 사업이 포함되지 않은 경우, 김천시에 거주하는 저소득노인 및 장애인에게 의치의 제작ㆍ장착 및 사후관리에 소요되는 비용의 일부를 지원할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지 여부는 「지방재정법」 제17조제1항제4호 및 같은 법 시행령 제29조제3항의 규정, 위 판결례 등을 참고하여 지원하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 김천시의 재정 현황, 해당 보조금 지원에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 해당 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부를 검토한 후 귀 시의 정책적 판단에 따라 그 여부를 결정하여야 할 것으로 보입니다.