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1. 질의요지
지방자치단체 영조물의 설치ㆍ관리상 하자로 인하여 다른 사람에게 경미한 손해가 발생한 경우 지방자치단체가 자체적으로 배상할 수 있도록 조례에 규정하는 것이 가능한지?

2. 의견
영조물의 설치ㆍ관리상의 하자로 인한 지방자치단체의 손해배상에 관한 사무는 국가사무인 점과 「국가배상법」과 달리 별도의 배상기준과 절차 등에 따라 손해를 배상을 하도록 할 경우 「국가배상법」에 위배될 소지가 있다는 점을 고려할 때, 지방자치단체 영조물의 설치ㆍ관리상 하자로 인하여 다른 사람에게 경미한 손해가 발생한 경우 지방자치단체가 자체적으로 배상할 수 있도록 조례에 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

3. 이유
「거제시 영조물 관리하자로 인한 배상 조례안」(이하 “거제시조례안”이라 함)은 시의 영조물 관리하자로 인해 발생한 손해 중 손해액이 경미한 건에 대하여 시가 자체적으로 신속히 배상하기 위하여 필요한 사항을 규정한 조례로서(제1조), 그 배상대상을 도로ㆍ하천, 그 밖의 시가 관리하는 영조물의 설치나 관리의 하자로 인해 타인에게 손해를 발생하게 한 경우로서 그 청구금액의 총액이 1백만원 이하의 소액인 경우로 제한하면서(제2조), 배상기준(제3조), 거제시영조물배상심의회의 구성ㆍ운영(제4조부터 제7조까지) 및 배상신청(제8조) 등에 관한 사항을 규정하고 있는바, 이 사안에서는 거제시 영조물의 설치ㆍ관리의 하자로 인하여 경미한 손해가 발생한 경우 거제시에서 자체적으로 손해를 배상할 수 있도록 하는 내용의 조례를 제정할 수 있는지가 문제됩니다.

   「지방자치법」 제22조 본문에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 “그 사무”란 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무만을 의미하므로(대법원 1999. 9. 17. 선고 99추30 판결 참조), 국가사무에 관하여는 조례를 제정할 수 없다고 할 것입니다.

  이와 관련하여 「국가배상법」 제10조에서는 국가나 지방자치단체에 대한 배상신청사건을 심의하기 위하여 법무부에 본부심의회를, 군인이나 군무원이 타인에게 입힌 손해에 대한 배상신청사건을 심의하기 위하여 국방부에 특별심의회를 두도록 하고(제1항), 본부심의회와 특별심의회는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지구심의회를 두도록 하며(제2항), 이러한 본부심의회, 특별심의회 및 지구심의회는 “법무부장관”의 지휘를 받아야 한다고 규정하고 있습니다(제3항). 

  또한, 「국가배상법 시행령」 제15조제1항에서는 법무부장관은 각 심의회를 지휘ㆍ감독하기 위하여 필요한 명령이나 조치를 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 영 제16조에서는 지구심의회는 사회의 이목을 끄는 사건 또는 배상책임의 성립여부나 그 범위에 관련하여 중요하다고 인정되는 사건은 배상결정을 하기 전에 법무부장관 또는 국방부장관에게 보고하도록 하는 한편(제1항), 지구심의회는 매월 10일까지 지난달의 배상 신청의 접수 및 결정상황을 법무부장관 또는 국방부장관에게 보고하고, 국방부장관은 보고받은 내용을 매월 15일까지 법무부장관에게 통보하여야 한다고 규정하고 있음을 고려할 때(제2항), 영조물의 설치나 관리상의 하자로 인한 지방자치단체의 손해배상에 관한 사무는 전국적으로 통일적 처리가 요구되는 국가사무에 속하는 것으로 보입니다(법제처 2016. 4. 26. 회신 의견 16-0087 참조).

   나아가, 「국가배상법」은 국가나 “지방자치단체”의 손해배상의 책임과 배상절차를 규정함을 목적으로 하는 법으로서, 같은 법 제5조제1항에서는 도로ㆍ하천, 그 밖의 공공의 영조물의 설치나 관리에 하자가 있기 때문에 타인에게 손해를 발생하게 하였을 때에는 국가나 지방자치단체는 그 손해를 배상하여야 한다고 규정하는 한편, 같은 법 제3조 및 같은 법 시행령 제2조부터 제5조까지에서는 타인을 사망하게 한 경우, 타인의 신체에 해를 입힌 경우, 타인의 물건을 멸실ㆍ훼손한 경우로 구분하여 각각에 대한 구체적인 배상기준을 상세히 규정하고 있습니다.

   즉, 「국가배상법」에서는 영조물의 설치ㆍ관리상의 하자로 인한 지방자치단체의 손해배상에 관한 기준, 절차 등에 관하여 직접 규정하면서 조례에 이와 달리 정할 수 있도록 위임하고 있지 아니하므로, 거제시 영조물의 설치ㆍ관리상의 하자로 인한 손해배상 여부 및 지급금액의 결정은 「국가배상법」에 따라 이루어져야 할 것으로 보이고(법제처 2016. 11. 28. 회신 의견 16-0278 참조), 거제시조례안과 같이 그 영조물의 설치ㆍ관리상의 하자로 경미한 손해가 발생한 경우 지방자치단체에서 자체적으로 그 배상기준과 절차 등을 정하여 배상하도록 하는 것은 「국가배상법」에 위배될 소지가 있다고 할 것입니다.

  따라서, 영조물의 설치ㆍ관리상의 하자로 인한 지방자치단체의 손해배상에 관한 사무는 국가사무인 점과 「국가배상법」과 달리 별도의 배상기준과 절차 등에 따라 손해를 배상을 하도록 할 경우 「국가배상법」에 위배될 소지가 있다는 점을 고려할 때, 지방자치단체 영조물의 설치ㆍ관리상 하자로 인하여 다른 사람에게 경미한 손해가 발생한 경우 지방자치단체가 자체적으로 배상할 수 있도록 조례에 규정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.