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1. 질의요지
가. 행정처분 부서의 장이 청문 결과에 따라 당초 예정된 행정처분을 하지 아니하기로 결정한 경우, 도지사는 그 청문에 출석한 청문 당사자에게 「행정절차법 시행령」 제28조에 따른 참고인 등에 대한 비용지급 기준에서 정한 금액의 범위에서 규칙으로 정한 금액을 보상금으로 지급하도록 조례에 규정할 수 있는지?

  나. 도지사는 도지사를 상대로 하여 제기한 행정심판에서 당사자의 청구를 전부 인용하는 재결(사정재결을 포함함)을 받은 행정심판 당사자에게 변호사가 선임되지 아니한 경우에는 「경기도 소송수행자 포상금 지급 조례」 제5조제1항제1호 및 제3호에 규정된 금액의 범위에서 규칙으로 정하는 금액을, 변호사가 선임된 경우에는 「변호사보수의소송비용산입에관한규칙」에서 정한 변호사의 보수에 해당하는 금액의 범위에서 규칙으로 정하는 금액을 보상금으로 지급하도록 조례에 규정할 수 있는지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여

  행정처분 부서의 장이 청문 결과에 따라 당초 예정된 행정처분을 하지 아니하기로 결정한 경우, 그 청문에 출석한 당사자에게 「행정절차법 시행령」 제28조에 따른 참고인 등에 대한 비용지급 기준에서 정한 금액의 범위에서 규칙으로 정한 금액을 보상금으로 지급하도록 조례에 규정하는 것은, 기관위임사무에 관한 처분의 경우 경기도의 ‘소관 사무’의 범위에 있다고 보기 어렵고, 자치사무나 단체위임사무에 관한 처분의 경우에도 「행정절차법」 및 「지방재정법」의 관련 규정에 부합한다고 보기 어려우므로, 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다.

  나. 질의 나에 대하여  

  도지사는 도지사를 상대로 하여 제기한 행정심판에서 당사자의 청구를 전부 인용하는 재결(사정재결을 포함함)을 받은 행정심판 당사자에게 변호사가 선임되지 아니한 경우에는 「경기도 소송수행자 포상금 지급 조례」 제5조제1항제1호 및 제3호에 규정된 금액의 범위에서 규칙으로 정하는 금액을, 변호사가 선임된 경우에는 「변호사보수의소송비용산입에관한규칙」에서 정한 변호사의 보수에 해당하는 금액의 범위에서 규칙으로 정하는 금액을 보상금으로 지급하도록 조례에 규정하는 것은  「행정심판법」 및 「지방재정법」의 관련 규정에 부합한다고 보기 어려우므로, 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다.

3. 이유
가. 공통사항 

  「경기도 행정처분 비용 보상에 관한 조례안」(이하 “경기도조례안”이라 함) 제3조에 따르면 도지사는 청문결과에 따라 행정처분 부서의 장이 예정된 행정처분을 하지 아니하기로 결정하는 경우(제1호) 또는 도지사를 상대로 하여 제기한 행정심판에서 당사자의 청구를 전부 인용하는 재결(사정재결은 인용재결로 보며, 이하 “전부인용 재결”이라 함)을 받은 경우(제2호) 그 당사자에게 예산의 범위에서 보상금을 지급할 수 있도록 하고, 같은 조례안 제4조에서는 위법ㆍ부당한 행정처분과 관련해 당사자가 부담한 비용에 대해 청문 당사자의 경우 「행정절차법 시행령」 제28조에 따른 참고인 등의 비용지급 기준에서 정한 금액의 범위에서 규칙으로 정하는 금액을 보상할 수 있도록 하고(제1항제1호), 행정심판 당사자의 경우에는 변호사가 선임되지 않았으면 「경기도 소송수행자 포상금 지급 조례」 제5조제1항제1호 및 제3호에 규정된 금액의 범위에서 규칙으로 정하는 금액을, 변호사가 선임되었으면 「변호사보수의소송비용산입에관한규칙」에서 정한 변호사의 보수에 해당하는 금액의 범위에서 규칙으로 정하는 금액을 보상할 수 있도록 규정하고 있습니다(제1항제2호ㆍ제3호 및 제2항).

  「지방자치법」 제22조 본문에 따라 지방자치단체는 “법령의 범위 안에서” “그 사무에 관하여” 조례를 제정할 수 있으므로, 이 사안에서는 경기도조례안 제3조 및 제4조의 내용이 경기도의 소관 사무에 해당하는지 여부와 「행정절차법」, 「행정심판법」 및 「지방재정법」등 관계 법령에 위배되지 않는지 여부가 문제됩니다.

 나. 질의 가에 대하여 

  우선, 「지방자치법」 제22조 본문에 따른 그 사무란 「지방자치법」 제9조제1항에서 말하는 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 가리키는바(대법원 1992. 7. 28. 선고 92추31 판결, 1995. 12. 22. 선고 95추32 판결 등 참조), 청문 당사자에게 당초 예정된 처분을 하지 않는 경우에 보상금을 지급하는 것이 이에 해당하는지 여부에 대한 검토가 필요합니다. 

 「행정절차법」 제22조제1항에서는 행정청이 처분을 할 때 다른 법령등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우(제1호), 행정청이 필요하다고 인정하는 경우(제2호), 인허가 등의 취소, 신분ㆍ자격의 박탈, 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소 시 의견제출기한 내에 당사자등의 신청이 있는 경우(제3호)에는 반드시 청문을 하도록 규정하고 있는바, 지방자치단체가 자치사무 또는 단체위임사무로서의 처분을 하는 과정에서 「행정절차법」 제22조제1항에 따라 청문을 하고, 그 결과를 반영하여 당초 예정된 처분을 하지 않기로 한 경우에 청문 당사자에게 보상금을 지급하는 것은 자치사무 또는 단체위임사무의 수행 절차의 일부라고 할 수 있을 것이나, 기관위임사무에 관한 청문과 그 당사자에 대한 보상금 지급은 기관위임사무 수행의 일부라고 보아야 할 것입니다.

  다음으로, 경기도조례안 제3조제1호 및 제4조제1항제1호에 따른 보상금 지급이 자치사무 또는 단체위임사무로서의 처분과 그 청문 과정에서 청문 당사자에게 지급되는 것임을 전제하고, 경기도조례안 제3조제1호 및 제4조제1항제1호의 내용이 관계 법령에 부합하는지 여부를 살펴보도록 하겠습니다.

  「행정절차법」 제54조에 따르면 행정절차에 드는 비용은 행정청이 부담하되, 당사자등이 자기를 위하여 스스로 지출한 비용은 그러하지 아니하다고 규정하고, 같은 법 제55조에 따르면 행정청은 행정절차의 진행에 필요한 참고인이나 감정인 등에게 예산의 범위에서 여비와 일당을 지급할 수 있도록 규정하고 있으므로, 이에 따르면 청문 개최를 위하여 직접적으로 필요한 인적, 물적 비용은 행정청이 부담하도록 하고, 참고인이나 감정인 등과 달리 청문 당사자에 대해서는 청문 출석에 따른 일당, 여비 등의 비용을 청문 당사자 스스로 부담하도록 하는 것이 그 취지라고 할 것인바, 청문에 출석한 청문 당사자에게 「행정절차법 시행령」 제28조에 따른 참고인 등에 대한 비용지급 기준에서 정한 일당과 여비의 범위에서 일정한 금액을 지급하도록 한 경기도조례안의 내용은 「행정절차법」 제54조의 취지에 부합한다고 보기 어렵습니다.

  한편, 경기도조례안에서는 “보상” 또는 “보상금”이라는 용어를 사용하고는 있지만, 경기도조례안에 따른 보상은 적법한 공권력 행사에 의한 재산권에 대한 직접적 침해가 가해져 특별한 손실이 발생할 것을 요건으로 하는 행정상 손실보상이나, 공무원이 직무를 집행하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반하여 타인에게 손해를 입할 것을 요건으로 하는 행정상 손해배상의 요건과는 차이가 있다고 할 것이므로, 경기도조례안에 따른 보상금의 실질적 성격은 행정처분과 관련해 “당사자가 부담한 비용”을 지방자치단체가 지원하는 일종의 보조금에 해당하는 것으로 보입니다.

  이와 관련하여 지방보조금의 지급 요건을 규정하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항을 살펴보면, 같은 항 제4호에서는 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정하는 경우 보조금을 지급하도록 하고 있는데, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있는바, 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결례 참조)입니다. 

  그렇다면, 청문 당사자에게 보상금을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 지방자치단체가 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 판결례 등을 참고하여, 보상금 지급의 성격, 경기도의 재정 현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려한 후 조례 개정 여부를 결정하여야 할 것이지만, 「행정절차법」에 따라 청문 당사자가 청문 절차에 참석하기 위하여 소요되는 비용은 당사자가 부담하는 것이 원칙이라는 점, 이 사안의 경우가 「지방재정법 시행령」 제29조제3항의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우’에 해당한다고 보기 어렵다는 점을 고려할 때, 조례 제정에 신중을 기할 필요가 있어 보입니다.

  결론적으로, 행정처분 부서의 장이 청문결과에 따라 당초 예정된 행정처분을 하지 아니하기로 결정한 경우, 그 청문에 출석한 청문 당사자에게 「행정절차법 시행령」 제28조에 따른 참고인 등에 대한 비용지급 기준에서 정한 금액의 범위에서 규칙으로 정한 금액을 보상금으로 지급하도록 조례에 규정하는 것은, 기관위임사무에 관한 처분의 경우 경기도의  ‘소관 사무’의 범위에 있다고 보기 어렵고, 자치사무나 단체위임사무에 관한 처분의 경우에도 「행정절차법」 및 「지방재정법」의 관련 규정에 부합한다고 보기 어려우므로, 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다. 

 다. 질의 나에 대하여  

  우선, 경기도조례안 제3조제2호, 제4조제1항제2호ㆍ제3호 및 같은 조 제2항에 따른 보상금 지급이 조례 제정의 대상이 되는 지방자치단체의 소관 사무인지 여부에 대하여 살펴보면, 「행정심판법」 제6조제2항제2호에 따르면 도지사의 처분 또는 부작위에 대한 심판청구는 국민권익위원회에 두는 중앙행정심판위원회에서 심리ㆍ재결하도록 규정하고 있어 도지사를 상대로 하여 제기된 행정심판 업무 자체는 지방자치단체의 사무라고 하기는 어렵다고 할 것이나, 지방자치단체가 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 주민 복지증진의 일환으로, 행정심판을 통한 주민의 권리 또는 이익 구제를 활성화하기 위하여 행정심판에서 전부인용 재결을 받은 행정심판 당사자에게 변호사 보수 등을 보전하여 주는 것이 지방자치단체의 사무가 아니라고 하기는 어려워 보입니다.

  다음으로 경기도조례안의 내용이 관계 법령의 관련 규정에 위배되는지 여부에 대하여 살펴보면, 패소한 당사자가 소송비용을 부담하도록 한 「민사소송법」이나 「행정소송법」과는 달리, 「행정심판법」에서는 행정심판의 비용부담에 관한 규정을 별도로 두고 있지 아니하고, 같은 법 시행령 제25조제2항에서는 법 제6조에 따른 행정심판위원회판위원회(이하 “행정심판위원회”라 함)가 증거조사를 하는 경우에는 행정심판위원회에 출석한 참고인과 감정을 하는 자에게 예산의 범위에서 실비를 지급할 수 있도록 규정하고 있으나, 심판 청구인에 대한 비용지급 규정은 달리 두고 있지 아니한 점을 고려할 때, 행정심판이라는 공적 서비스를 제공하는 데에 소요되는 비용은 행정심판위원회에서 부담하고, 변호사 수임료 등 행정심판 당사자가 행정심판에 참여하는 과정에서 발생하는 비용은 행정심판 당사자가 직접 부담하도록 하는 것이 「행정심판법」의 취지라고 할 것인바, 경기도조례안과 같이 전부인용 재결을 받은 행정심판 당사자에게 변호사 보수 등을 지급하는 것은 「행정심판법」의 취지에 부합한다고 보기 어렵습니다.
 
  한편, 경기도조례안에서는 “보상” 또는 “보상금”이라는 용어를 사용하고는 있지만, 경기도조례안에 따른 보상은 적법한 공권력 행사에 의한 재산권에 대한 직접적 침해가 가해져 특별한 손실이 발생할 것을 요건으로 하는 행정상 손실보상이나, 공무원이 직무를 집행하면서 고의 또는 과실로 법령을 위반하여 타인에게 손해를 입할 것을 요건으로 하는 행정상 손해배상의 요건과는 차이가 있다고 할 것이므로, 경기도조례안에 따른 보상금의 실질적 성격은 행정처분과 관련해 “당사자가 부담한 비용”을 지방자치단체가 지원하는 일종의 보조금에 해당하는 것으로 보입니다.

  이와 관련하여 지방보조금의 지급 요건을 규정하고 있는 「지방재정법」 제17조제1항을 살펴보면, 같은 항 제4호에서는 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정하는 경우 보조금을 지급하도록 하고 있는데, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있는바, 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결례 참조)입니다.

  그렇다면, 행정심판 당사자에게 보상금을 지급하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 지방자치단체가 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 판결례 등을 참고하여, 보상금 지급의 성격, 경기도의 재정 현황, 해당 보조금 지출에 대한 주민들의 일반적 인식 등을 종합적으로 고려한 후 조례 개정 여부를 결정하여야 할 것이지만, 변호사 선임 등 당사자가 행정심판에 참여함에 따라 발생하는 비용은 행정심판 당사자 각각이 부담하도록 하는 것이 「행정심판법」의 취지라는 점, 이 사안의 경우가 「지방재정법 시행령」 제29조제3항의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우’에 해당한다고 보기 어렵다는 점을 고려할 때, 조례 제정에 신중을 기할 필요가 있어 보입니다.

  아울러, 행정심판제도는 소송과 같은 정식쟁송과 비교하여 약식 절차를 거쳐 국민이 신속하게 권리구제를 받을 수 있도록 하기 위한 것이고, 변호사의 선임은 자력이 있는 당사자들이 자기를 위하여 스스로 지출한 비용이라고 할 것인데, 경기조조례안의 보상 범위에 행정심판을 통한 권리구제에 있어서 변호사 선임 비용 등을 포함하도록 한 것은 지방재정의 건전 운용 원칙을 규정한 「지방재정법」 제3조나 보조금 지급 사유를 예외적ㆍ한정적으로 열거하고 있는 같은 법 제17조의 취지에 부합한다고 보기 어렵습니다.

  결론적으로, 도지사는 도지사를 상대로 하여 제기한 행정심판에서 전부인용 재결을 받은 행정심판 당사자에게 변호사가 선임되지 아니한 경우에는 「경기도 소송수행자 포상금 지급 조례」 제5조제1항제1호 및 제3호에 규정된 금액의 범위에서 규칙으로 정하는 금액을, 변호사가 선임된 경우에는 「변호사보수의소송비용산입에관한규칙」에서 정한 변호사의 보수에 해당하는 금액의 범위에서 규칙으로 정하는 금액을 보상금으로 지급하도록 조례에 규정하는 것은 「행정심판법」 및 「지방재정법」의 관련 규정에 부합한다고 보기 어려우므로, 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다.