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1. 질의요지
가. 시흥시민헌장의 지속적인 실천을 위한 시민헌장실천 운동본부의 설치ㆍ구성ㆍ운영 등에 관한 사항을 조례에 규정할 수 있는지?

  나. 시민헌장실천을 위한 사업에 보조금을 지원할 수 있도록 조례에 규정할 수 있는지?

  다. 시민헌장실천 운동본부 및 사무국의 운영에 필요한 운영비를 지원하도록 조례에 규정할 수 있는지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여

  시흥시민헌장의 지속적인 실천을 위한 시민헌장실천 운동본부의 설치ㆍ구성ㆍ운영 등에 관한 사항을 조례에 규정하는 것은 자율적으로 운영되어야 할 민간단체의 설치ㆍ운영 등의 사항에 대해 지방자치단체가 직접 관여하는 것으로서 시민헌장실천 운동본부의 자율성을 저해할 우려가 있으므로 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

  나. 질의 나에 대하여

  시민헌장 실천을 위한 사업에 대한 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는 경우에는 보조금 지원의 근거를 조례에 규정하여 지원할 수 있습니다. 그 해당 여부는 지원 대상의 성격, 사업의 내용 등을 종합적으로 고려하여 귀 시에서 정책적으로 판단하시기 바랍니다.

  다. 질의 다에 대하여

  시민헌장실천 운동본부 및 사무국의 운영에 필요한 운영비를 지원하도록 조례에 규정하는 것은, 법령에 명시적 근거가 없는 경우에 지방보조금을 운영비로 교부할 수 없도록 한 「지방재정법」 제32조의2제2항에 위배되는 것으로 보이므로, 가능하지 않을 것으로 보입니다.

3. 이유
가. 공통사항

  「시흥시민헌장 기본 조례안」(이하 “시흥시조례안”이라 함)은 시흥시민헌장의 근본정신을 확인하고 실천에 필요한 사항을 규정함으로써, 도시의 품격을 높이고 궁극적으로는 시흥시민의 삶을 풍요하게 하려는 목적(제1조)으로, 제3장 및 제4장에서는 시민헌장실천 운동본부(이하 “운동본부”라 함) 및 운영위원회의 설치ㆍ구성ㆍ운영 등에 관한 사항을 규정하고, 제20조에서는 보조금 지급 등에 대해 규정하고 있는바, 

  이 사안에서는 시흥시민헌장의 지속적인 실천을 위한 운동본부의 설치ㆍ구성ㆍ운영 등에 관한 사항을 조례에 규정할 수 있는지 여부(질의 가), 시민헌장 실천을 위한 사업에 보조금을 지원할 수 있도록 조례에 규정할 수 있는지 여부(질의 나) 및 운동본부 및 사무국의 운영에 필요한 운영비를 지원하도록 조례에 규정할 수 있는지 여부(질의 다)가 문제되는 것으로 보입니다.

  나. 질의 가에 대하여

  운동본부의 법적 성격이 어떠한 것인지는 시흥시조례안에 규정된 내용만으로 일의적으로 판단하기 어렵지만, 같은 조례안 제9조제2항제5호에서는 운동본부가 시흥시와 구별되는 별개의 단체임을 전제로 “그 밖에 시흥시로부터 위임받은 사업”을 운동본부가 수행하는 사업으로 규정하고 있고, 같은 조례안 제11조제1항제3호 및 같은 조 제2항에 따르면 시민위원 중 선출된 상임본부장이 운동본부의 모든 업무를 총괄하며, 같은 조례안 제14조제3항에 따르면 상임본부장이 운동본부의 사무국 직원을 임면하고, 또한 같은 조례안 제20조에서는 보조금 지원에 대해 규정하면서 같은 조 제2항에서 시장이 운동본부의 활동을 위한 운영비를 지원하도록 규정하고 있음에 비추어보면, 운동본부는 시흥시의 행정기관이 아닌 민간단체에 해당하는 것으로 보이는바, 이하에서는 운동본부가 민간단체에 해당함을 전제로 하여 검토하도록 하겠습니다.

  우선, 공익활동을 추구하는 민간단체와 관련한 일반법이라 할 수 있는 「비영리민간단체 지원법」을 보면, 이 법은 비영리민간단체의 자발적인 활동을 보장하고 건전한 민간단체로의 성장을 지원함으로써 비영리민간단체의 공익활동증진과 민주사회발전에 기여함을 목적으로  하고(제1조), 국가 또는 지방자치단체는 비영리민간단체의 고유한 활동영역을 존중하여야 하며 창의성과 전문성을 발휘하여 공익활동에 참여할 수 있도록 적극 노력하여야 한다(제3조)고 규정하고 있어, 국가 또는 지방자치단체가 비영리민간단체를 지원할 때에는 자율성과 독립성을 존중하여야 하고 이러한 원칙은 국가 또는 지방자치단체가 구체적인 지원행위를 할 때 적용되는 원칙일 뿐만 아니라 조례 등 자치법규를 입안할 때에도 적용된다 할 것입니다.

  그런데, 시흥시조례안에서는 제9조제1항과 같이 운동본부의 설치 규정을 직접 조례에 두고, 구성 및 운영에 있어서도 운동본부의 위원을 시장이 위촉하도록 하며(제10조), 본부장을 두도록 하고(제11조), 회의의 운영방식을 정하며(제12조), 위원의 해촉(제13조) 및 사무국 설치(제14조) 규정을 두고, 운영위원회의 설치ㆍ구성ㆍ운영 등(제15조부터 제19조까지)에 관한 사항을 정하고 있는 바, 이러한 규정은 자율적으로 운영되어야 할 민간단체의 설치ㆍ운영 등의 사항에 대해 지방자치단체가 직접 관여하는 것으로서 운동본부의 자율성을 저해할 우려가 있으므로 바람직하지 않은 것으로 보입니다. 

  따라서, 시흥시민헌장의 지속적인 실천을 위한 운동본부의 설치ㆍ구성ㆍ운영 등에 관한 사항을 조례에 규정하는 것은 자율적으로 운영되어야 할 민간단체의 설치ㆍ운영 등의 사항에 대해 지방자치단체가 직접 관여하는 것으로서 운동본부의 자율성을 저해할 우려가 있으므로 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

  다. 질의 나에 대하여

  시흥시조례안 제20조제1항에서 시장은 시민헌장 실천을 위한 사업에 보조금을 지원할 수 있다고 규정할 수 있는지 여부를 판단하기 위해서는 이러한 지원사무가 지방자치단체의 소관사무로 볼 수 있는지와 「지방재정법」 제17조제1항에 따른 보조금 등 지출의 요건을 충족하는지를 살펴보아야 할 것입니다.

  먼저, 시흥시조례안 제2조제1호에 따르면 시민헌장이란 시흥시민의 자발적 참여로 2009년부터 4년여 간의 합의과정을 거쳐 2013년 제정한 시흥의 참된 가치와 그 실천에 관한 덕목을 말하는바, 이러한 시민헌장의 실천의 의미가 명확하지는 않으나 같은 조례안 제5조에서 시장의 책무로서 자연환경과 문화유산의 보존과 활용(제1호), 시민의 자존감 보호와 지원(제3호), 시민의 문화향유권 보장(제4호) 등을 규정한 것에 비추어 보면, 시민헌장 실천을 위한 사업에 보조금을 지원하는 사무는 「지방자치법」 제9조제2항제2호의 주민복지에 관한 사무나 같은 항 제5호의 교육ㆍ체육ㆍ문화ㆍ예술의 진흥에 관한 사무 등에 포함될 여지가 있는 것으로 보이므로, 이를 자치사무가 아니라고 단정할 수는 없을 것으로 보입니다.

  다음으로, 「지방재정법」 제17조제1항에 따르면, 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조 그 밖에 공금 지출을 할 수 있는데, 시민헌장 실천을 위한 사업을 지원할 수 있도록 하는 근거 규정을 두고 있는 법률은 없고(같은 항 제1호 관련), 시민헌장 실천을 위한 사업에 대한 지원이 국고 보조 재원에 의한 것으로 국가가 지정한 경우(같은 항 제2호 관련)이거나 용도가 지정된 기부금(같은 항 제3호 관련)에 해당하지도 않으므로, 시민헌장 실천을 위한 사업을 지원하기 위해서는 시민헌장 실천을 위한 사업의 육성이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 따라 보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에 해당해야 할 것입니다. 

  그렇다면, 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결례 참조) 시민헌장 실천을 위한 사업이 보조금 지원 대상으로 적합한지에 대한 시흥시의 정책적 판단이 필요하고, 그 결과 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당한다면 보조금 지원을 위해서 조례에 지원 근거를 두어야 할 것입니다.

  따라서, 시민헌장 실천을 위한 사업에 대한 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는 경우에는 보조금 지원의 근거를 조례에 규정하여 지원할 수 있습니다. 그 해당 여부는 지원 대상의 성격, 사업의 내용 등을 종합적으로 고려하여 귀 시에서 정책적으로 판단하시기 바랍니다.

  라. 질의 다에 대하여

  질의 가에서 살펴본바와 같이 민간단체인 운동본부의 설치ㆍ운영 등의 사항에 대해 조례에 규정하는 것은 바람직하지 않으나, 시흥시조례안에 근거를 두지 않고 자발적으로 운동본부를 설립하는 것은 가능하다고 할 것이므로, 이하에서는 민간에서 자발적으로 설립한 운동본부의 운영에 필요한 운영비를 지원하도록 조례에 규정할 수 있는지 여부에 대해 검토하도록 하겠습니다.

  살피건대, 「지방재정법」 제32조의2제2항에 따르면 지방보조금은 “법령에 명시적 근거가 있는 경우” 외에는 운영비로 교부할 수 없다고 규정하고 있고, 여기에서 “법령”의 범위에 관하여는 「지방재정법」상 명시적인 규정은 없으나 같은 법 제17조제2항제1호에서 “법령 또는 법령의 근거에 따라 그 지방자치단체의 조례에 정하여진”이라고 하여 법령이 조례보다 상위의 규정임을 전제로 하고 있는 점, 일반적으로 “법령”이란 법률ㆍ대통령령ㆍ총리령 및 부령을 말한다는 점(법제처 2014. 8. 29. 회신 14-0536 해석례 참조) 등을 고려하여 볼 때, 운영비 지원에 대한 다른 법령상의 근거 없이 시흥시조례안에 운영비를 지원하는 규정을 두는 것만으로 “다른 법령에 명시적 근거가 있는 경우”의 요건을 충족한다고 보기는 어려울 것으로 보입니다.

  따라서, 시흥시조례안에 운동본부 및 사무국의 운영에 필요한 운영비를 지원하도록 규정하는 것은, 법령에 명시적 근거가 없는 경우에 지방보조금을 운영비로 교부할 수 없도록 한 「지방재정법」 제32조의2제2항에 위배되는 것으로 보이므로, 가능하지 않을 것으로 보입니다.