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1. 질의요지
「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제7조제1항에 따른 중요 재산의 취득ㆍ처분 외에, 연간 사용료 또는 대부료가 1천만원 이상인 재산이거나 일단(一團)의 면적이 1만제곱미터 이상인 토지 등 일정 범위 공유재산의 사용ㆍ수익허가 및 대부에 관한 사항을 지방의회의 의결사항으로 조례에 규정할 수 있는지?

2. 의견
「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제7조제1항에 따른 중요 재산의 취득ㆍ처분 외에, 연간 사용료 또는 대부료가 1천만원 이상인 재산이거나 일단(一團)의 면적이 1만제곱미터 이상인 토지 등 일정 범위 공유재산의 사용ㆍ수익허가 및 대부에 관한 사항을 지방의회의 의결사항으로 조례에 규정하는 것은 공유재산의 사용ㆍ수익허가 및 대부에 관한 지방자치단체장의 사무집행권을 본질적으로 침해하는 것으로는 보이지 않으므로 가능하다고 할 것입니다.

3. 이유
「지방자치법」 제39조제1항에서는 지방의회의 의결사항을 제1호부터 제11호까지 규정하고 있고, 그 중 제6호에서는 지방의회의 의결사항으로 “대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득ㆍ처분”을 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제36조제1항에서는 “대통령령으로 정하는 중요 재산의 취득ㆍ처분”이란 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제7조제1항에 따른 중요 재산의 취득ㆍ처분을 말한다고 규정하고 있습니다.

  한편, 「지방자치법」 제39조제2항에서는 지방자치단체는 같은 조 제1항의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제7조제1항에 따른 중요 재산의 취득ㆍ처분 외에, 「장성군의회 의결사항에 관한 조례안」 제2조제2호와 같이 연간 사용료 또는 대부료가 1천만원 이상인 재산이거나 일단(一團)의 면적이 1만제곱미터 이상인 토지 등 일정 범위 공유재산의 사용ㆍ수익허가 및 대부에 관한 사항을 지방의회의 의결사항으로 조례에 규정할 수 있는지 여부가 문제됩니다.

  우선, 「지방자치법」 제39조제2항에서 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있다고 규정하고 있다 하더라도 이에 따라 조례로 정하려는 내용이 집행기관과 의결기관의 권한배분 원리에 위배되어서는 안 된다고 할 것인바, 지방의회는 집행기관의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여는 견제의 범위 내에서 소극적ㆍ사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 않는다고 할 것이고(대법원 2009. 9. 24. 선고, 2009추53 판결 참조), 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 「지방자치법」의 관련 규정에 위반되어 허용될 수 없다고 할 것입니다(대법원 2001. 11. 27. 선고, 2001추57 판결 참조).

  이에 따라, 공유재산의 사용ㆍ수익허가 및 대부에 관한 권한에 대해 살펴보면, 「공유재산 및 물품 관리법」 제2조제4호에 따르면 공유재산의 “관리”란 공유재산 및 물품의 취득ㆍ운용과 유지ㆍ보존을 위한 모든 행위를 말하므로, 공유재산의 사용ㆍ수익허가 및 대부도 공유재산의 관리에 속한다고 할 것인데, 일반적으로 공유재산의 관리가 그 행위의 성질 등에 있어 그 취득이나 처분과는 달리 지방자치단체장의 고유권한에 속한다고 볼 수는 없다고 할 것(대법원 2000. 11. 24. 선고, 2000추29 판결 참조)입니다.

  다음으로, 「공유재산 및 물품 관리법」 제14조제1항에서는 지방자치단체장은 소관 공유재산을 관리ㆍ처분할 수 있다고 규정하고 있으므로 공유재산의 관리에 속하는 공유재산의 사용ㆍ수익허가 및 대부에 관한 권한은 지방자치단체장의 사무집행권의 범위에 속한다고 할 것인바, 공유재산의 사용ㆍ수익허가 및 대부에 대해 지방의회의 의결을 받도록 규정하는 것이 이러한 사무집행권을 본질적으로 침해하는 것인지를 검토해야 할 것입니다.

  관련 법령을 살펴보면, 「지방자치법」 제39조제1항제6호 및 같은 법 시행령 제36조제1항에서는 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제7조제1항에 따른 중요 재산의 취득ㆍ처분에 대하여 지방의회의 의결사항으로 규정하면서도 공유재산의 사용ㆍ수익허가 및 대부가 지방의회의 의결사항인지 여부에 대해 명시적으로 규정하지는 않고 있으나, 이는 공유재산의 관리행위를 지방의회의 의결사항으로 하는 것을 일률적으로 배제하려는 것이 아니고 각각의 지방자치단체에서 그에 관하여 조례로써 별도로 정할 것을 용인하고 있는 취지라고 보아야 할 것(대법원 2000. 11. 24. 선고, 2000추29 판결 참조)입니다.

  또한, 「공유재산 및 물품 관리법」 제2조제1호에 따르면 공유재산이란 ‘지방자치단체’의 소유로 된 재산을 말하고, 같은 법 제3조의2제1호에 따라 지방자치단체가 공유재산을 관리ㆍ처분하는 경우에는 해당 ‘지방자치단체’ 전체의 이익에 맞도록 할 것을 원칙으로 함을 고려해보면, 공유재산의 관리ㆍ처분에 대한 지방자치단체장의 권한에 대해서는 일정 부분 지방의회가 관여할 여지가 있는 것으로 보이고, 「장성군의회 의결사항에 관한 조례안」 제2조제2호에서 지방의회의 의결사항으로 정하는 범위 또한 연간 사용료 또는 대부료가 1천만원 이상인 재산이거나, 일단의 면적이 1만제곱미터 이상인 토지 등 일정 범위 공유재산의 사용ㆍ수익허가 및 대부로서 한정적이라고 할 것이므로, 이에 대해 지방의회의 의결사항으로 조례로 규정하는 것이 지방자치단체장의 사무집행권을 본질적으로 침해하는 것은 아닌 것으로 보입니다.

  따라서, 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제7조제1항에 따른 중요 재산의 취득ㆍ처분 외에, 「장성군의회 의결사항에 관한 조례안」 제2조제2호와 같이 연간 사용료 또는 대부료가 1천만원 이상인 재산이거나 일단의 면적이 1만제곱미터 이상인 토지 등 일정 범위 공유재산의 사용ㆍ수익허가 및 대부에 관한 사항을 지방의회의 의결사항으로 조례에 규정하는 것은 공유재산의 사용ㆍ수익허가 및 대부에 관한 지방자치단체장의 사무집행권을 본질적으로 침해하는 것으로는 보이지 않으므로 가능하다고 할 것입니다.