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1. 질의요지
가. 「부산광역시 영도구 소관 자문기관 위원 구성과 운영에 관한 조례안」에 심의회ㆍ위원회 등 자문기관의 구성ㆍ운영의 원칙에 관한 사항(제3조 내지 제5조)을 규정하는 것이 가능한지?

 나. 부산광역시 영도구 소관 심의회ㆍ위원회 등 자문기관의 회의가 소집되었을 때 구청장이 회의소집 결과를 구의회에 보고하도록 하는 내용(제5조제3항)을 조례에 규정하는 것이 가능한지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여

 「지방자치법」 제116조의2에 따라 ‘조례’에 의하여 설치되는 자문기관에 대해서는 그 구성ㆍ운영 원칙을 조례로 규정하는 것은 가능한 것으로 보이나, ‘개별 법령’에 근거하여 설치되는 자문기관의 경우로서 해당 법령에서 직접 구성ㆍ운영에 관한 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에는 이와 달리 조례에 규정하면 상위법령에 위반될 소지가 있으므로, 조례가 법령에 위반되지 않도록 하기 위해서는 이를 「부산광역시 영도구 소관 자문기관 위원 구성과 운영에 관한 조례안」의 적용대상에서 제외하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.

 나. 질의 나에 대하여

 구청장이 심의회ㆍ위원회 등 자문기관의 회의소집 결과를 구의회에 보고하도록 하는 내용은 구청장의 권한을 침해한다고 보기 어려우므로, 조례에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

 「부산광역시 영도구 소관 자문기관 위원 구성과 운영에 관한 조례안」(이하 “영도구 조례안”이라 함)은 「지방자치법」 제116조의2 및 소관 사무별 상위법의 규정에 따라 영도구가 설치ㆍ운영하고 있는 심의회ㆍ위원회 등 자문기관의 구성과 운영에 관한 사항에 대한 근거를 마련하기 위한 조례안(제1조)으로서, 제3조에서는 자문기관의 당연직 위원, 위촉 위원, 임명직 위원이 되는 공무원과 의회의원의 구성비율 상한 등 구성원칙을 규정하고 있고, 제4조에서는 공무원이나 의회의원과 자문기관의 위원과의 겸직에 관한 원칙을 규정하고 있으며, 제5조에서는 자문기관의 회의 원칙 등을 포함한 운영원칙을 규정하고 있습니다. 

 이 사안은 법령이나 조례에 따라 영도구 소속으로 설치되는 자문기관의 구성과 운영에 관한 사항을 조례로 규정하면서, 영도구 소속 자문기관의 구성원칙, 겸직에 관한 원칙 및 운영원칙(이하 “구성ㆍ운영 원칙”이라 함)을 영도구 조례안에 규정하는 것이 가능한지에 대한 질의인 것으로 보입니다.

 그런데 영도구 조례안 제1조에서는 이 조례가 「지방자치법」 제116조의2 및 소관 사무별 상위법의 규정에 따라 영도구가 설치ㆍ운영하고 있는 자문기관의 운영에 관한 사항에 대한 근거를 마련하기 위한 목적임을 규정하고 있고, 같은 조례안 제6조에서는 이 조례는 영도구가 상위법이나 조례를 근거로 운영하는 모든 자문기관에 적용한다고 규정하고 있으므로, 영도구 조례안의 적용대상은 「지방자치법」 제116조의2의 규정에 따라 ‘조례’에 의하여 비로소 설치되는 자문기관뿐만 아니라 ‘개별 법령’에 근거하여 설치되는 자문기관을 모두 포함하고 있는바, 이 사안에서는 각각의 경우를 나누어 살펴볼 필요가 있습니다.

 관련 법령을 살펴보면, 「지방자치법」 제116조의2제1항에서는 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 ‘조례’로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있는바, 개별 법령에 의하여 설치되는 자문기관인 경우에는 그 법령에서 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관의 구성방법 등에 관해 규정하고 있는 경우 그에 따라야 할 것이지만, 지방자치단체의 조례에 의하여 설치되는 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관인 경우에는 그 구성과 운영에 관한 사항은 조례제정권자에게 광범위한 입법형성권이 부여되어 있다고 할 것입니다(법제처 2016. 11. 22. 회신 16-0275 의견 참조).
 
 우선 「지방자치법」 제116조의2에 따라 조례에 의하여 비로소 설치되는 영도구 소속의 자문기관을 보다 효율적으로 운영하고 위원 구성의 객관성과 공정성을 담보하기 위하여, 영도구 소속의 자문기관에 공통적으로 적용되는 구성ㆍ운영 원칙을 영도구 조례안에 규정하는 것은, 조례제정권자에게 부여된 입법형성의 범위를 벗어났다고 보기는 어렵다고 할 것인바, 이러한 규정을 두는 것은 가능할 것으로 보입니다.

 다음으로 조례가 아닌 개별 법령에 근거하여 설치되는 자문기관의 경우에는 해당 법령에서 그 구성ㆍ운영에 관한 사항을 조례로 정하도록 위임하거나, 혹은 법령에서 직접 위원회의 구성이나 위원의 위촉기준 또는 위원회의 운영 등을 구체적으로 정하고 있는 경우가 있는데, 조례로 자문기관의 구성ㆍ운영 원칙을 규정하도록 위임한 경우에는 앞서 살펴본 바와 같이 조례에 의하여 비로소 설치되는 자문기관과 마찬가지로 재량의 범위에서 그 기준을 설정하여 규정할 수 있을 것이나, 법령에서 직접 그 자문기관의 구성ㆍ운영에 관한 사항을 확정적ㆍ완결적으로 규정하고 있는 경우에는, 이러한 법령의 규정은 그 자문기관의 구성ㆍ운영에 관하여 지방자치단체의 권한에 일정한 제한을 부과하고 있어 해당 지방자치단체는 법령에서 규정한 내용대로 운영할 의무가 있다고 할 것이므로, 조례에서 이에 관하여 별도로 규정하는 것은 법령에 없는 기준을 임의로 추가하거나 변경하는 결과가 되어 상위법령에 위반될 소지가 있습니다.

 따라서, 「지방자치법」 제116조의2에 따라 ‘조례’에 의하여 설치되는 자문기관에 대해서는 그 구성ㆍ운영 원칙을 조례로 규정하는 것은 가능한 것으로 보이나, ‘개별 법령’에 근거하여 설치되는 자문기관의 경우로서 해당 법령에서 직접 구성ㆍ운영에 관한 사항을 구체적으로 정하고 있는 경우에는 이와 달리 조례에 규정하면 상위법령에 위반될 소지가 있으므로, 조례가 법령에 위반되지 않도록 하기 위해서는 이를  영도구 조례안의 적용대상에서 제외하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.

 나. 질의 나에 대하여

 영도구 조례안 제5조제3항에서는 부산광역시 영도구 소관 자문기관의 회의가 소집되었을 때 구청장은 회의소집 결과를 구의회에 보고하여야 한다고 규정하고 있는데, 이와 같이 규정하는 것이 가능한지에 대해 질의하고 있는바, 이 사안은 영도구 조례안 제5조제3항의 내용이 지방자치단체장의 권한을 침해하는 것은 아닌지 여부가 문제됩니다.

 「지방자치법」상 지방자치단체의 집행기관과 지방의회는 서로 분립되어 각기 그 고유권한을 행사하되 상호 견제의 범위 내에서 상대방의 권한 행사에 대한 관여가 허용되나, 지방의회는 집행기관의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여는 견제의 범위 내에서 소극적ㆍ사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 않는다고 할 것입니다(대법원 2009. 9. 24. 선고 2009추53 판결 참조).

 살피건대, 「지방자치법」 제116조의2제1항에서 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 ‘조례’로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있다고 규정하고 있으므로, 자문기관의 운영 권한은 지방자치단체의 장에게 전속적으로 부여된 권한으로 보이지는 않고, 따라서 자문기관의 운영에 대한 지방의회의 관여가 배제되는 것은 아닌 것으로 보입니다.

 또한, 「지방자치법」 제40조제1항에서는 지방의회의 본회의나 위원회는 그 의결로 안건의 심의와 직접 관련된 서류의 제출을 해당 지방자치단체의 장에게 요구할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 제42조제1항에서는 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회에 출석하여 행정사무의 처리상황을 보고하거나 의견을 진술하고 질문에 응답할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 지방자치단체의 장이나 관계 공무원은 지방의회나 그 위원회가 요구하면 출석ㆍ답변하여야 한다고 규정하고 있는바, 영도구 조례안에서 구청장이 자문기관의 회의소집 결과를 구의회에 보고하도록 한 것이 이와 같은 「지방자치법」의 규정에 따른 집행기관과 지방의회 간의 권한배분의 원리를 위반하는 것으로 보이지는 않습니다.
 
 아울러 구청장이 회의소집 결과를 구의회에 보고하도록 한 것은 지방의회가 상호 견제의 범위 내에서 소극적ㆍ사후적으로 집행기관인 구청장의 권한 행사에 관여하는 것으로서, 구청장이 구의회에 보고를 한 후 반드시 구의회의 의결이나 의견에 따라야 하는 등 법적 구속이 있는 것은 아닌 점(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조), 회의소집 결과를 구의회에 보고하도록 함으로써 영도구 소관 자문기관 운영의 책임성과 실효성을 담보할 필요성도 있는 점 등을 종합적으로 고려해볼 때, 영도구 조례안 제5조제3항에서 구청장이 회의소집 결과를 구의회에 보고하도록 규정하였다고 하여 이 내용이 구청장의 권한을 침해하는 것은 아닌 것으로 보입니다.

 따라서, 구청장이 회의소집 결과를 구의회에 보고하도록 하는 내용은 구청장의 권한을 침해한다고 보기 어려우므로, 조례에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.