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1. 질의요지
화재, 재난ㆍ재해 및 그 밖의 위급한 상황에서 화재진압 및 인명구조 등을 위한 소방활동에 자발적으로 참여한 민간인에 대하여 지방자치단체장이 보상하도록 조례에 규정할 수 있는지?

2. 의견
화재, 재난ㆍ재해 및 그 밖의 위급한 상황에서 화재진압 및 인명구조 등을 위한 소방활동에 자발적으로 참여한 민간인에 대하여 지방자치단체장이 보상하도록 하면서 매년 보상에 필요한 예산을 확보하여야 한다고 조례에 규정하는 것은 지방의회가 견제의 범위를 넘어서서 「지방자치법」에서 지방자치단체의 장에게 부여한 예산편성권을 침해할 우려가 있으므로 가능하지 않을 것으로 보입니다.

3. 이유
「경상남도 소방활동 민간자원 활용 및 지원에 관한 조례안」(이하 “경상남도조례안”이라 함) 제2조제1항제1호에서 “소방활동”이란 화재, 재난ㆍ재해, 그 밖의 위급한 상황이 발생하였을 때 소방대를 현장에 신속하게 출동시켜 화재진압과 인명구조ㆍ구급 등 소방에 필요한 모든 활동을 말한다고 정의하고 있고, 같은 조례안 제5조에 도지사는 소방활동에 민간이 자발적으로 참여하여 지원활동을 하는 과정에서 부상 또는 사망하였을 때에 이를 각 호와 같이 보상하도록 규정하고 있는바, 이 사안에서는 민간이 자발적으로 소방활동에 참여하여 지원활동을 하는 과정에서 부상 또는 사망하였을 때에 법률에서 규정한 범위를 초과하여 이를 보상하도록 조례에 규정할 수 있는지 여부가 문제됩니다.

  이를 검토하기 위해서는, 관련 법령의 규율 범위를 넘어서 조례에 규정하려는 사무가 자치사무인지 여부를 살펴본 후, 자치사무라고 하더라도 이를 조례에 규정하는 것이 집행기관의 고유권한을 침해할 우려가 없는지 여부를 살펴보아야 할 것입니다.

  우선, 관련법령을 살펴보면, 「소방기본법」 제24조에서는 소방본부장, 소방서장 또는 소방대장은 화재, 재난ㆍ재해, 그 밖의 위급한 상황이 발생한 현장에서 소방활동을 위하여 필요할 때에는 그 관할구역에 사는 사람 또는 그 현장에 있는 사람으로 하여금 사람을 구출하는 일 또는 불을 끄거나 불이 번지지 아니하도록 하는 일을 하게 할 수 있으며(제1항) 이에 따라 소방활동에 종사한 사람이 그로 인하여 사망하거나 부상을 입은 경우에는 보상하여야 한다(제2항)고 규정하고 있고, 「재난 및 안전관리 기본법」 제65조제1항에서는 재난 발생 시 긴급구조활동과 응급대책ㆍ복구 등에 참여한 자원봉사자, 제45조에 따른 응급조치 종사명령을 받은 사람 및 제51조제2항에 따라 긴급구조활동에 참여한 민간 긴급구조지원기관의 긴급구조지원요원이 응급조치나 긴급구조활동을 하다가 부상을 입은 경우에는 치료를 실시하고, 사망하거나 신체에 장애를 입은 경우에는 그 유족이나 장애를 입은 사람에게 보상금을 지급한다고 규정하고 있습니다.

  그런데, 경상남도조례안 제5조에서는 위에서 살펴본 법령에 규정되지 않은 자발적인 소방활동 민간 참여자에 대해서도 소방활동 과정에서 부상 또는 사망 시 이를 보상하는 규정을 두려는 것으로서, 이와 같이 법령에서 규율하고 있지 않은 사항에 대한 조례 제정 가능 여부를 판단하기 위해서는 자발적인 소방활동 민간 참여자가 소방활동 과정에서 부상 또는 사망하였을 때 이를 보상하는 사무를 지방자치단체의 소관 사무로 볼 수 있는지를 먼저 검토해야 할 것입니다.

  「지방자치법」 제9조제2항제6호나목에서는 지역의 화재예방ㆍ경계ㆍ진압ㆍ조사 및 구조ㆍ구급에 관한 사무를 지방자치단체의 자치사무 중 하나로 예시하여 규정하고 있고, 앞서 살펴본 「소방기본법」 및 「재난 및 안전관리 기본법」의 관련 규정이 해당 사유에 해당하지 않는 사람에 대한 보상을 금지하는 취지로는 보이지 않음을 고려하여 보면, 민간이 자발적으로 소방활동에 참여하여 지원활동을 하는 과정에서 부상 또는 사망하였을 때 이를 보상하는 사무는 자치사무의 범위에는 포함될 수 있을 것으로 보입니다.

  다음으로, 이 사안의 사무가 자치사무의 범위에 해당하더라도 「지방자치법」상 지방자치단체의 집행기관과 지방의회는 서로 분립되어 각기 그 고유권한을 행사하되 상호 견제의 범위 내에서 상대방의 권한 행사에 대한 관여가 허용되는 것이므로, 지방의회는 집행기관의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여는 견제의 범위 내에서 소극적ㆍ사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 않는다고 할 것(대법원 2009. 9. 24. 선고, 2009추53 판결 참조)인바, 경상남도조례안의 규정이 집행기관의 고유권한에 속하는 사항을 침해할 우려가 없는지 살펴보아야 할 것입니다.

  살피건대, 「지방자치법」 제127조제1항 및 제39조제1항제2호에서는 예산편성권을 지방자치단체장에게, 예산의 심의ㆍ확정권을 지방의회에 각각 부여하여 예산에 관한 권한을 지방자치단체장과 지방의회에 배분하고 있음에도, 경상남도조례안 제5조에서는 경상남도지사는 민간이 자발적으로 소방활동에 참여하여 지원활동을 하는 과정에서 부상 또는 사망하였을 때 이를 보상한다고 하여 보상의무를 규정하면서, 같은 조례안 제3조제1항에서 경상남도지사는 재난현장에서 소방활동에 제공된 민간자원 손실에 대한 행정적ㆍ재정적 지원방안을 마련하여야 하고, 같은 조 제2항에서 경상남도지사는 매년 보상에 필요한 예산을 확보하여야 한다고 규정하고 있는바, 경상남도조례안에서 경상남도지사가 보상에 필요한 예산을 의무적으로 확보하여 보상하도록 하는 규정을 두는 것은 경상남도지사의 전속권한인 예산편성권을 사전에 적극적으로 침해할 우려가 있어 보입니다.

  따라서, 화재, 재난ㆍ재해 및 그 밖의 위급한 상황에서 화재진압 및 인명구조 등을 위한 소방활동에 자발적으로 참여한 민간인에 대하여 지방자치단체장이 보상하도록 하면서 매년 보상에 필요한 예산을 확보하여야 한다고 조례에 규정하는 것은 지방의회가 견제의 범위를 넘어서서 「지방자치법」에서 지방자치단체의 장에게 부여한 예산편성권을 침해할 우려가 있으므로 가능하지 않을 것으로 보입니다.