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1. 질의요지
군수가 업무제휴나 협약을 체결할 때에는 군의회에 사전에 보고하도록 조례에 규정하는 것이 가능한지

2. 의견
군수가 업무제휴나 협약을 체결할 때 군의회에 사전에 보고하도록 하는 것은 군수의 집행권을 본질적으로 침해한다고 보기 어려우므로, 이러한 내용을 조례에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.

3. 이유
「곡성군 업무제휴 및 협약에 관한 조례안」(이하 “곡성군조례안”이라 한다) 제2조제1호에서는 “업무제휴”를 곡성군이 국내외의 공공기관, 기업체, 교육ㆍ연구기관, 각종 단체ㆍ협회 등과 공동의 업무를 추진하기 위한 협조적 업무관계로 정의하고, 같은 조 제2호에서는 “협약”을 곡성군이 국내외 제휴기관과 교섭하고 서로 합의된 내용을 확인하고 기록하기 위하여 작성한 문서로서 양해각서(MOU), 합의각서(MOA), 계약서 등으로 정의하면서, 제6조제1항에서는 군수가 업무제휴나 각종 협약을 체결할 때에는 곡성군의회에 사전에 보고하도록 규정하고 있는바, 이 사안의 쟁점은 곡성군조례안 제6조제1항의 내용이 지방자치단체의 장과 지방의회의 권한 배분의 원리에 위배되는 것인지 여부에 관한 것이라 하겠습니다.

 「지방자치법」은 의결기관으로서의 지방의회와 집행기관으로서의 지방자치단체장에게 독자적 권한을 부여하는 한편, 지방의회는 행정사무감사와 조사권 등에 의하여 지방자치단체장의 사무집행을 감시 통제할 수 있게 하고 지방자치단체장은 지방의회의 의결에 대한 재의요구권 등으로 의회의 의결권행사에 제동을 가할 수 있게 함으로써 상호 견제와 균형을 유지하도록 하고 있으므로, 지방의회는 자치사무에 관하여 법률에 특별한 규정이 없는 한 조례로써 지방자치단체장의 고유권한을 침해하지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 할 것이고(대법원 2013. 4. 11. 선고 2012추22 판결 참조), 나아가 지방의회가 지방자치단체장의 고유권한이 아닌 사항에 대하여도 그 사무집행에 관한 집행권을 본질적으로 침해하는 것은 허용될 수 없다고 할 것입니다(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 참조).

  이와 관련하여 곡성군조례안의 내용을 살펴보면, 곡성군조례안 제2조에 따른 업무제휴나 협약은 “지방자치단체”인 곡성군이 국내외의 기관ㆍ단체 등과 체결하는 것으로서 이러한 업무제휴나 협약을 체결하는 권한이 지방자치단체의 장에게 전속되는 고유한 권한으로 보기는 어려워 보입니다(법제처 2012. 12. 7. 회신 12-0399 의견 참조). 

  아울러, 곡성군조례안은 군수가 업무제휴나 협약을 체결하려는 경우 사전에 군의회에 보고하도록 하여, 업무제휴나 각종 협약 체결에 대하여 사전적으로 통제하는 것이기는 하나, 군의회에 보고를 한 후 반드시 군의회의 의결이나 의견에 일률적으로 따라야 하는 등 법적 구속이 있는 것은 아니라는 점(대법원 2001. 11. 27. 선고 2001추57 판결 및 법제처 2015. 11. 12. 회신 법제처 15-0294 참조), 또한 업무제휴나 협약의 내용이 향후 곡성군의 예산지출이 수반되는 사업을 포함하고 있다면, 「지방자치법」과 「지방재정법」 등에 따라 지방자치단체 예산의 심의ㆍ확정 및 결산의 승인 권한은 지방의회에 있어 지방자치단체의 재정운용에 대한 최종적인 확정 권한이 지방의회에 유보되어 있으므로, 군수의 업무제휴나 협약 체결에 대한 사전 보고가 예산 및 결산에 대한 군의회의 효율적이고 적절한 심의를 보조하기 위해 필요하다고 볼 여지도 있는 점, 업무제휴나 협약의 체결에 관하여 사전에 군의회에 보고하도록 함으로써 향후 업무제휴나 협약을 구체화하는 단계에서 행정의 책임성과 실효성을 담보할 필요성도 있는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 곡성군조례안 제6조제1항과 같이 협무제휴나 협약을 체결하기 전에 군의회에 보고하도록 규정하는 것이 지방자치단체장의 집행권을 본질적으로 침해한다고 보기도 어려워 보입니다(법제처 2016. 6. 17. 회신 의견 16-0149 참조).

  따라서, 군수가 업무제휴나 협약을 체결할 때 군의회에 사전에 보고하도록 하는 것은 군수의 집행권을 본질적으로 침해한다고 보기 어려우므로, 이러한 내용을 조례에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.