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1. 질의요지
삼척시장이 「하수도법」 제2조제9호 및 제11호에 따른 공공하수처리시설 및 분뇨처리시설 주변지역에 대하여 지원사업을 하는 내용으로 조례를 제정할 수 있는지?

2. 의견
「하수도법」 제2조제9호 및 제11호에 따른 공공하수처리시설 및 분뇨처리시설 주변지역에 대한 지원사업은 삼척시의 자치사무에 해당하고, 다른 법령에 위배되지 않는 것으로 보이므로 삼척시에서는 이에 관한 조례를 제정할 수 있을 것으로 보이나, 해당 사업 중 보상적 경비의 지원과 같이 주민에게 직접 재정적 지원을 하는 내용은 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 요건에 부합하는지 여부를 종합적으로 고려하여 검토한 후 조례 제정 여부를 판단하시기 바랍니다.

3. 이유
「삼척시 환경기초시설 주변지역지원 조례안」(이하 “조례안”이라 한다) 제1조에서는 이 조례는 「하수도법」제2조제9호 및 제11호에 따른 공공하수처리시설 및 분뇨처리시설(이하 “환경기초시설”이라 한다)이 설치되어 있는 통ㆍ리 등의 지역(이하 “주변지역”이라 한다)에 대한 지원사업을 효율적으로 추진하여 환경기초시설의 설치ㆍ운영을 원활히 하고 그 주변지역의 주민복지를 증진함으로써 환경보전 및 주민생활의 질적 향상에 이바지함을 목적으로 한다고 규정하고 있고, 조례안 제2조제3호 및 제5조에서는 지원사업은 소득기반시설 등 지역개발사업, 공공복리 증진을 위한 보조사업과 보상적 경비의 지원으로서, 삼척시장은 환경기초시설 주변지역에 주민소득 향상을 위한 사업 및 생활환경 개선과 지역개발을 위한 주민편익 증진사업 등의 지원사업을 시행할 수 있다고 규정하고 있는 한편, 조례안 제3조제2항에서는 「폐기물처리시설 촉진 및 주변지역 지원 등에 관한 법률」 등 다른 법령에 의하여 지원을 받는 지역에는 적용하지 아니한다고 규정하고 있는바, 이 사안은 삼척시장이 환경기초시설 주변지역에 대하여 지원사업을 하는 내용으로 조례를 제정하는 것이 가능한지 여부에 대하여 질의하고 있습니다.

  먼저, 「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 “그 사무에 관하여” 조례를 제정할 수 있는데, 이 때 사무란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 가리키므로(대법원 2008. 1. 17. 선고 2007다59295 판결 참조), 환경기초시설 주변지역에 대한 지원사업에 관한 사항을 조례로 규정하기 위해서는 이러한 사무가 삼척시의 소관 사무에 해당하여야 할 것입니다.

  앞서 살펴본 조례안의 규정을 종합하면, 환경기초시설 주변지역에 대한 지원사업은 해당 주변지역에 거주하는 주민의 복지를 증진함으로써 주민생활을 질적으로 향상시키고자 하는 목적에 따라 수행하는 것인바, 해당 사업은 그 지원이 중복되지 아니하는 범위에서 주변지역에 거주하는 주민의 생활안정을 위하여 경제적 혜택을 골고루 부여하기 위한 것이므로, 「지방자치법」 제9조제2항제2호가목에 따른 주민복지에 관한 자치사무의 범위에 포함될 수 있을 것으로 보입니다.

  다음으로, 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 법령에 위반되지 않는 범위 안에서 조례를 제정할 수 있는데, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위배되는 것은 아니라고 할 것입니다(대법원 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결 참조).
 
  「하수도법」이나 다른 법령에서는 환경기초시설 주변지역에 대한 지원 규정을 두고 있지 않고 있는바, 법령에서 각 지방자치단체가 해당 지역에 필요한 지원을 하는 것을 금지하려는 것으로 보이지는 않으므로, 지방자치단체에서 환경기초시설 주변지역에 대해 지원을 하는 내용의 조례를 제정하는 것이 「하수도법」 및 관련 법령에 위배된다고 하기는 어렵다고 할 것입니다. 

  다만, 조례안 제2조제3호에서는 “보상적 경비의 지원”을 지원사업으로 규정하고 있는데, 이는 주민들에게 직접 재정적 지원을 하는 내용이므로 「지방재정법」에 위배되는 것은 아닌지 문제될 수 있는바, 환경기초시설 주변지역에 대하여 직접 보상적 경비의 지원을 하는 것이 같은 법 제17조제1항 각 호의 사유에 해당하는지 여부를 추가로 살펴보아야 할 것으로 보입니다.

  「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하면서, 제4호로 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업의 수행이 불가능한 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’를 정하고 있고, 이러한 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정하고 있으며, 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호의 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있습니다. 따라서 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것인바(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조),환경기초시설 주변지역에 대하여 보상적 경비를 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로, 지방재정법령의 규정과 앞서 제시한 판례 등을 종합적으로 고려하여 귀 시의 정책적 판단에 따라 조례 제정 여부를 검토할 필요가 있을 것으로 보입니다.

  결론적으로, 환경기초시설 주변지역에 대한 지원사업은 삼척시의 자치사무에 해당하고, 다른 법령에 위배되지 않는 것으로 보이므로 삼척시에서는 이에 관한 조례를 제정할 수 있을 것으로 보이나, 해당 사업 중 보상적 경비의 지원과 같이 주민에게 직접 재정적 지원을 하는 내용은 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 요건에 부합하는지 여부를 종합적으로 고려하여 검토한 후 조례 제정 여부를 판단하시기 바랍니다.