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1. 질의요지
교육감이 교육공무직원의 정원 기준 및 채용 계획, 징계 및 해고, 복무 기준, 교류 및 전보 기준 등을 심의하기 위한 인사자문위원회를 설치하도록 하는 내용의 조례개정안을 지방의회 의원이 발의할 수 있는지?

2. 의견
「대전광역시교육청 교육공무직원 채용 및 관리 조례 일부개정조례안」의 내용이 교육감의 고유권한 행사에 사전에 적극적으로 개입하는 것으로 보이지는 않으므로, 인사자문위원회의 설치 규정을 조례에 두는 것이 불가능하지는 않은 것으로 보이고, 위 인사자문위원회의 성격이 합의제 행정기관이 아닌 자문기관에 해당되는 것으로 보이므로, 지방의회 의원이 이와 같은 조례안을 발의하는 것 자체가 제한되지는 않는 것으로 보입니다. 다만, 이 사안의 인사자문위원회가 집행기관의 필요에 따른 자문 요청에 응하여 이를 심의하는 통상적인 자문위원회와는 그 성격이 상이한 점이 있고, 교육공무직원의 징계 및 해고에 관한 개별적인 사안에 대해서도 인사자문위원회의 심의를 반드시 거치도록 하는 것은 교육감의 인사에 관한 전속적인 권한을 일정 부분 제약할 우려가 있으므로, 이러한 점에 대한 신중한 검토가 필요해 보입니다.

3. 이유
「대전광역시교육청 교육공무직원 채용 및 관리 조례 일부개정조례안」(이하 “조례개정안”이라 함) 제5조의2제1항에서 교육감은 교육공무직원의 채용 및 관리에 관한 사항을 심의하기 위하여 교육공무직인사자문위원회(이하 “인사자문위원회”라 함)를 설치한다고 규정하고, 그 심의사항으로 교육공무직원의 정원 기준 및 채용 계획에 관한 사항(제1호), 교육공무직원의 징계 및 해고에 관한 사항(제2호), 교육공무직원의 복무 기준에 관한 사항(제3호), 교육공무직원의 교류 및 전보 기준에 관한 사항(제4호), 그 밖에 교육감이 교육공무직원 관련 인사자문위원회 회의에 부치는 사항(제5호)을 규정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 인사자문위원회의 심의를 거치지 아니할 수 있는 사항으로 휴직, 복직, 당연퇴직, 의원면직에 관한 사항(제1호), 법령 등에 의하여 확정ㆍ결정된 경우(제2호), 그 밖에 경미한 사항으로서 교육감이 따로 정하는 사항(제3호)을 규정하고 있습니다.

  이 사안에서는, 이와 같은 인사자문위원회의 설치 규정을 조례에 둘 수 있는지 여부 및 만약 조례에 해당 규정을 둘 수 있다면 지방의회 의원이 이러한 조례개정안을 발의할 수 있는지 여부가 문제될 수 있습니다.

  먼저, 인사자문위원회의 설치 규정을 조례에 둘 수 있는지를 살펴보면, 현행 「대전광역시교육청 교육공무직원 채용 및 관리 조례」 제2조제2호에 따르면 “교육공무직원”이란 각급기관에서 근무하는 공무원이 아닌 자로서 무기계약근로자, 기간제근로자 및 단시간근로자를 말하고, 「지방교육자치에 관한 법률」 제3조에 따라 준용되는 「지방자치법」 제105조에 따르면 교육감은 소속 직원을 지휘ㆍ감독하고 법령과 조례ㆍ규칙으로 정하는 바에 따라 그 임면ㆍ교육훈련ㆍ복무ㆍ징계 등에 관한 사항을 처리하는 권한을 가지는바, 이러한 소속 직원에는 공무원뿐만 아니라 무기계약근로자, 기간제근로자 및 단시간근로자 등 교육공무직원도 포함된다 할 것이므로 교육공무직원의 채용 및 관리에 관한 권한은 교육감의 전속적인 권한이라고 볼 수 있습니다(법제처 2013. 3. 11. 회신 의견 13-0061 참조)

  그렇다면, 「지방자치법」상 지방자치단체의 집행기관과 지방의회는 서로 분립되어 각기 그 고유권한을 행사하되 상호 견제의 범위 내에서 상대방의 권한 행사에 대한 관여가 허용되나, 지방의회는 집행기관의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여는 견제의 범위 내에서 소극적ㆍ사후적으로 개입할 수 있을 뿐 사전에 적극적으로 개입하는 것은 허용되지 않는다고 할 것이므로(대법원 2009. 9. 24. 선고, 2009추53 판결 참조), 조례개정안이 교육감의 고유권한을 침해하지 않는지에 대하여 검토할 필요가 있습니다.

  살피건대, 조례개정안 제5조의2제1항에서 규정하고 있는 인사자문위원회의 심의 대상 중 교육공무직원의 정원 기준 및 채용 계획에 관한 사항(제1호), 복무 기준에 관한 사항(제3호), 교류 및 전보 기준에 관한 사항(제4호), 그 밖에 교육감이 교육공무직원 관련 위원회 회의에 부치는 사항(제5호)은 교육감의 인사와 관련된 계획이나 기준 등 일반적인 사항에 불과하고, 교육감이 인사자문위원회의 심의결과에 반드시 구속되는 것은 아닌 것으로 보이는 점 등을 고려해보면, 인사자문위원회 설치 규정을 조례에 두는 것만으로 의결기관인 지방의회가 집행기관인 교육감의 권한 행사에 사전적ㆍ적극적으로 개입하는 것으로 보이지는 않으므로, 인사자문위원회의 설치 규정을 조례에 두는 것이 불가능하지는 않은 것으로 보입니다.

  다만, 조례개정안 제5조의2제1항에서는 위원회의 명칭을 ‘자문’ 위원회라고 규정하면서도, 같은 항 제1호부터 제5호까지의 사항에 대해 반드시 심의를 거치도록 함으로써, 이 사안의 인사자문위원회가 집행기관의 필요에 따른 자문 요청에 응하여 이를 심의하는 통상적인 자문위원회와는 그 성격이 상이한 점이 있고, 같은 항 제2호에 따라 교육공무직원의 징계 및 해고에 관한 개별적인 사안에 대해서도 인사자문위원회의 심의를 반드시 거치도록 하는 것은 교육공무직원에 대한 징계 및 해고 등 교육감의 인사에 관한 전속적인 권한을 일정 부분 제약할 우려가 있으므로, 이러한 점에 대한 신중한 검토가 필요해 보입니다.

  다음으로, 지방의회 의원이 이러한 조례개정안을 발의할 수 있는지를 살펴보면, 조례안의 발의와 관련하여 「지방자치법」 등 관계 법령에서 직접 사무를 특정하여 지방의회 의원의 조례제안권을 제한하는 규정은 없는 것으로 보이나, 판례에 따르면 지방자치단체의 장은 합의제 행정기관을 설치할 고유의 권한을 가지며 이러한 고유권한에는 그 설치를 위한 조례안의 제안권이 포함된다고 봄이 상당하므로, 지방의회가 합의제 행정기관의 설치에 관한 조례안을 발의하여 이를 그대로 의결, 재의결하는 것은 지방자치단체장의 고유권한에 속하는 사항의 행사에 관하여 지방의회가 사전에 적극적으로 개입하는 것으로서 위 관련 법령에 위반되어 허용되지 아니하는바(대법원 2009. 9. 24. 선고, 2009추53 판결 참조), 이 사안의 인사자문위원회가 합의제 행정기관에 해당되는지 여부를 검토할 필요가 있습니다.

  「지방자치법」 제116조제1항에 따르면 지방자치단체는 그 소관 사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있으면 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 합의제 행정기관을 설치할 수 있고, 같은 법 시행령 제79조에 따르면 고도의 전문지식이나 기술이 요청되는 경우(제1호), 중립적이고 공정한 집행이 필요한 경우(제2호), 주민 의사의 반영과 이해관계의 조정이 필요한 경우(제3호) 합의제 행정기관을 설치할 수 있습니다. 그리고, 「지방자치법」 제116조의2제1항에 따르면 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있고, 같은 법 시행령 제80조제1항에 따르면 업무 특성상 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있거나(제1호), 업무의 성질상 다양한 이해관계의 조정 등 특히 신중한 절차를 거쳐 처리할 필요가 있는 경우(제2호) 자문기관을 설치할 수 있으며, 같은 영 제80조의2에 따르면 자문기관은 설치 목적을 효율적으로 달성하는 데 필요한 인원으로 구성하고(제1항), 자문기관의 위원은 비상임으로 하고, 공무원이 아닌 위원의 임기는 3년을 넘지 아니하도록 하여야 합니다(제2항).

  그리고, 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」 제5조제3항에 따르면 「지방자치법 시행령」 제80조에 따라 설치되는 자문기관에는 상설의 사무처나 사무국ㆍ과ㆍ담당관을 둘 수 없고, 같은 규정 제30조제1항에서 지방자치단체에 두는 지방공무원 정원의 총수는 합의제 행정기관 등의 정원의 구분에 따라 조례로 정하도록 규정하고 있습니다.

  이러한 규정을 종합해보면, 합의제 행정기관은 「지방자치법 시행령」 제79조 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 설치하여 지방자치단체 소관 사무의 일부를 독립하여 수행하는 행정관청으로서, 상임위원이나 상설의 사무국 등을 둘 수 있고 소속 직원은 공무원으로 정원의 통제를 받지만, 자문기관은 「지방자치법 시행령」 제80조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 설치하여 지방자치단체 소관 사무의 범위에서 자문에 응하는 기관으로서, 상임위원이나 상설의 사무국 등을 둘 수 없으므로, 합의제 행정기관과 자문기관은 기관의 요건, 성격, 기능, 상임위원 여부 등에서 구분된다고 할 것입니다.

  이와 관련하여 조례개정안을 살펴보면, 인사자문위원회는 대전광역시교육청의 사무를 독립하여 수행하려는 것이 아니라 교육감의 권한 행사에 자문하려는 것으로 보이고(제5조의2제1항), 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람의 의견을 듣거나 다양한 이해관계의 조정과 관련된 것으로 보이며(제5조의3제2항), 그 밖에 상임위원 또는 상설의 사무처나 사무국ㆍ과ㆍ담당관 두거나 소속 직원을 공무원으로 정원의 통제를 받도록 규정하지 않은 점에 비추어 보면, 이 사안의 인사자문위원회는 합의제 행정기관이 아닌 자문기관으로 보아야 할 것인바, 지방의회 의원이 이와 같은 조례안을 발의하는 것 자체가 제한되지는 않는 것으로 보입니다.

  결론적으로, 이 사안의 조례개정안의 내용이 교육감의 고유권한 행사에 사전에 적극적으로 개입하는 것으로 보이지는 않으므로, 인사자문위원회의 설치 규정을 조례에 두는 것이 불가능하지는 않은 것으로 보이고, 위 인사자문위원회의 성격이 합의제 행정기관이 아닌 자문기관에 해당되는 것으로 보이므로, 지방의회 의원이 이와 같은 조례안을 발의하는 것 자체가 제한되지는 않는 것으로 보입니다. 다만, 이 사안의 인사자문위원회가 집행기관의 필요에 따른 자문 요청에 응하여 이를 심의하는 통상적인 자문위원회와는 그 성격이 상이한 점이 있고, 교육공무직원의 징계 및 해고에 관한 개별적인 사안에 대해서도 인사자문위원회의 심의를 반드시 거치도록 하는 것은 교육감의 인사에 관한 전속적인 권한을 일정 부분 제약할 우려가 있으므로, 이러한 점에 대한 신중한 검토가 필요해 보입니다.