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1. 질의요지
경상북도에서 공항소음피해가 있는 지역(포항ㆍ예천공항 및 울진비행장 경계와 연접한 읍ㆍ면ㆍ동 지역)을 소음대책지역으로 정하고, 소음대책지역에 거주하는 주민을 위하여 지원사업을 시행할 수 있도록 하는 내용으로 조례를 제정하는 것이 가능한지?

2. 의견
경상북도에서 소음대책지역에 거주하는 주민에 대해 지원을 하는 사무는 경상북도의 자치사무에 해당하고, 「공항소음 방지 및 소음대책지역 지원에 관한 법률」 등 법령에 위배되지 않는 것으로 보이므로 이에 관한 조례를 제정할 수 있을 것으로 보이나, 경상북도 조례안 제4조제7호에서와 같이 주민에게 직접 재정적 지원을 하는 내용은 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 요건에 부합하는지 여부를 종합적으로 검토한 후 지원 범위에 포함할지 여부를 판단하시기 바랍니다.

3. 이유
「경상북도 공항소음대책지역 주민 지원에 관한 조례 제정안」(이하 “경상북도 조례안”이라 함)은 경상북도 내의 소음대책지역 주민에 대한 지원사업을 효율적으로 추진함으로써 주민의 복지증진과 쾌적한 생활환경 조성에 이바지함을 목적으로 하는 조례안(제1조)으로서, 제2조제3호에서 “소음대책지역”을 “포항ㆍ예천공항 및 울진비행장 경계와 연접한 읍ㆍ면ㆍ동 지역”으로 정의하고, 제4조에서는 도지사는 소음대책지역에 거주하는 주민을 위하여 다음 각 호의 사업을 시행할 수 있다고 하면서 ‘공항소음 관련 각종 자료 수집 및 정보제공 사업(제1호)’, ‘공항소음 피해에 대한 각종 민원 접수 및 처리에 관한 사업(제2호’), ‘공영방송 수신료 및 전기료 지원(제7호)’, ‘그 밖에 공항소음피해 예방과 관련하여 도지사가 필요하다고 인정하는 사업(제8호)’ 등을 규정하고 있는바, 경상북도 조례안 제4조에서와 같이 소음대책지역에 대하여 주민지원사업을 시행할 수 있도록 하는 내용으로 조례를 제정하는 것이 가능한지에 대해 질의하고 있습니다.

 먼저, 「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 “그 사무에 관하여” 조례를 제정할 수 있는데, 이 때 사무란 지방자치단체의 고유사무인 자치사무와 개별법령에 의하여 지방자치단체에 위임된 단체위임사무를 가리키므로(대법원 2008. 1. 17. 선고 2007다59295 판결 참조), 소음대책지역에 거주하는 주민 지원에 관한 사항을 조례로 규정하기 위해서는 이러한 사무가 경상북도의 소관 사무에 해당하여야 할 것입니다.

 공항소음 및 소음대책지역 등에 관하여는 「공항소음 방지 및 소음대책지역 지원에 관한 법률」(이하 “공항소음방지법”이라 함)에서 규정하고 있어 이를 살펴보면, 제2조제2호에서 “소음대책지역”이란 “공항소음피해가 있는 지역으로서 공항소음대책사업과 주민지원사업 등을 추진하기 위하여 국토교통부장관이 제5조제1항에 따라 지정ㆍ고시한 지역”을 말한다고 규정하고, 같은 법 제5조제1항에서는 국토교통부장관은 예상 소음영향도를 기준으로 공항주변의 소음대책지역을 지정ㆍ고시하도록 하고 있는데, 이에 따라 김포ㆍ김해ㆍ제주ㆍ울산ㆍ여수ㆍ인천 등 6개 공항 주변 지역이 소음대책지역으로 지정ㆍ고시(2016. 1. 6. 기준)되어 있으며, 이러한 소음대책지역에 대해서는 같은 법 제7조에 따라 국토교통부장관이 공항소음 방지 및 주민지원에 관한 중기계획을 수립하여 같은 법 제8조에 따른 공항소음대책사업과 같은 법 제19조에 따른 주민지원사업을 시행하도록 하고 있습니다.

 그런데, 경상북도에서는 앞서 살펴본 공항소음방지법에 따른 소음대책지역에는 해당되지 않는 별개의 지역인 “포항ㆍ예천공항 및 울진비행장 경계와 연접한 읍ㆍ면ㆍ동 지역”을 “소음대책지역”으로 규정하여, 공항소음방지법에 따른 소음대책지역이 아닌 그 외의 지역에 대하여 해당 지역 주민이 입는 공항소음 피해에 대한 지원을 위하여 같은 조례 제4조에 따라 별도의 지원사업을 시행하고자 하는바, 「지방자치법」 제9조제2항제2호에서 주민의 복지증진에 관한 사무로 ‘주민복지에 관한 사업’을 지방자치단체의 사무의 하나로 예시하고 있는 점을 볼 때, 경상북도가 소음대책지역 내에 거주하는 주민에 대해 지원하는 사무는 이러한 자치사무의 범위에 포함될 수 있을 것으로 보입니다.

 다음으로, 지방자치단체는 「지방자치법」 제22조에 따라 “법령에 위반되지 않는 범위 안에서” 조례를 제정할 수 있는데, 조례가 규율하는 특정사항에 관하여 그것을 규율하는 국가의 법령이 이미 존재하는 경우에도 조례가 법령과 별도의 목적에 기하여 규율함을 의도하는 것으로서 그 적용에 의하여 법령의 규정이 의도하는 목적과 효과를 전혀 저해하는 바가 없는 때 또는 양자가 동일한 목적에서 출발한 것이라고 할지라도 국가의 법령이 반드시 그 규정에 의하여 전국에 걸쳐 일률적으로 동일한 내용을 규율하려는 취지가 아니고 각 지방자치단체가 그 지방의 실정에 맞게 별도로 규율하는 것을 용인하는 취지라고 해석되는 때에는 그 조례가 국가의 법령에 위배되는 것은 아니라고 할 것입니다(대법원, 2007. 12. 13. 선고 2006추52 판결 참조).
 
 앞서 살펴본 공항소음방지법에서는 소음대책지역과 소음대책지역에 거주하는 주민들에 대한 지원사항 등을 규정하고 있으나, 해당 법령의 취지가 국토교통부장관이 지정ㆍ고시한 소음대책지역이 아니라 하더라도 공항소음으로 인해 불편을 감수해야 하는 지역이 있다면 각 지방자치단체가 지역 실정에 맞게 공항소음피해가 있는 지역을 추가로 정하여 지원하는 것을 금지하려는 것으로 보이지는 않으므로, 지방자치단체에서 소음대책지역을 별도로 정하여 공항소음피해를 입은 주민에 대해 지원을 하는 내용의 조례를 제정하는 것이 공항소음방지법령에 위배된다고 하기는 어렵다고 할 것입니다. 

 다만, 경상북도 조례안 제4조제7호에서는 ‘공영방송 수신료 및 전기료 지원’을 주민지원사업 중의 하나로 규정하고 있는데 이는 소음대책지역 내에 거주하는 주민들에게 직접 재정적 지원을 하는 내용이므로 「지방재정법」에 위배되는 것은 아닌지 문제될 수 있는바, 소음대책지역에 거주하는 주민에게 직접 공영방송 수신료와 전기료를 지원하는 것이 같은 법 제17조제1항 각 호의 사유에 해당하는지 여부를 추가로 살펴보아야 할 것으로 보입니다.

 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하면서, 제4호로 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업의 수행이 불가능한 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’를 정하고 있고, 이러한 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정하고 있으며, 같은 법 시행령 제29조제3항에서는 법 제17조제1항제4호의 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있습니다. 따라서 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것인바(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조), 경상북도 소음대책지역 내의 주민에 대하여 직접 공영방송 수신료 및 전기료를 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로, 지방재정법령의 규정과 앞서 제시한 판례 등을 종합적으로 고려하여 귀 도의 정책적 판단에 따라 조례 규정 여부를 검토할 필요가 있을 것으로 보입니다.

 또한, 경상북도 조례안 제4조제8호에서는 ‘그 밖에 공항소음피해 예방과 관련하여 도지사가 필요하다고 인정하는 사업’을 주민지원사업 중의 하나로 규정하고 있는데, 이러한 사업 중에는 주민에 대한 직접적인 재정 지원의 성격을 가지는 사업이 있을 수 있으므로, 이러한 경우에도 앞서 살펴본 바와 같이 지방재정법 제17조제1항 각 호의 사유에 해당하는지 여부를 고려하여 집행하여야 할 것입니다.

 결론적으로, 경상북도에서 소음대책지역에 거주하는 주민에 대해 지원을 하는 사무는 경상북도의 자치사무에 해당하고, 공항소음방지법 등 법령에 위배되지 않는 것으로 보이므로 이에 관한 조례를 제정할 수 있을 것으로 보이나, 경상북도 조례안 제4조제7호에서와 같이 주민에게 직접 재정적 지원을 하는 내용은 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 요건에 부합하는지 여부를 종합적으로 고려하여 검토한 후 조례 규정 여부를 판단하시기 바랍니다.

 다만, 경상북도 조례안 제2조제3호에서 주민지원사업의 대상이 되는 지역을 “소음대책지역”으로 규정하는 것이 불가능한 것은 아니라고 할 것이나, 공항소음방지법 제2조제2호에 따른 소음대책지역과 동일한 명칭을 사용하게 되면 같은 법에 따라 국토교통부장관이 지정ㆍ고시하는 소음대책지역과 이 사안 조례안에 따른 “소음대책지역” 간의 구분이 불분명해져 집행 시 혼동의 여지가 있을 수 있는 점을 고려할 때, 경상북도 조례안에서는 공항소음방지법에서 정의하고 있는 소음대책지역과는 다른 명칭을 사용하는 것이 더욱 바람직할 것으로 보이는바, 조례 입안 시 이 점을 참고하시기 바랍니다.