법제처 로고

1. 질의요지
가. 「횡성문화재단 설립 및 운영에 관한 조례안」에 횡성문화재단 정관을 변경하려면 사전에 군수의 승인을 받도록 규정할 수 있는지?

  나. 「횡성문화재단 설립 및 운영에 관한 조례안」에 군유재산의 무상 사용 또는 대부에 관한 규정을 둘 수 있는지?

  다. 「횡성문화재단 설립 및 운영에 관한 조례안」에 횡성군 소관 물품의 무상 대부에 관한 규정을 둘 수 있는지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여
 
 「횡성문화재단 설립 및 운영에 관한 조례안」 제3조제2항에서 횡성문화재단이 정관을 변경하려면 사전에 횡성군수의 승인을 받도록 규정하는 것이 반드시 관계 법령의 범위를 벗어난다고 보기는 어려울 것이나, 법령의 명시적인 근거 규정이나 위임 규정 없이 조례안에서 재단이 정관을 변경하려면 사전에 횡성군수의 승인을 받도록 규정하는 것은 독립법인인 횡성문화재단 운영의 독립성이나 자주성을 훼손시킬 우려가 있으므로, 「민법」에 따른 법인제도의 취지를 고려하여 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다.  
    
  나. 질의 나에 대하여

 「횡성문화재단 설립 및 운영에 관한 조례안」 제16조 중 군유재산의 무상 대부 또는 사용ㆍ수익에 관한 규정은 「공유재산 및 물품 관리법」 제24조제1항제4호 및 제34조제1항제2호의 ‘지방의회의 동의’에 관한 내용이 포함되어 있지 않아 같은 법에 위반될 소지가 있고, 이를 보완하는 경우에도 그 내용은 「공유재산 및 물품 관리법」 및 같은 법 시행령의 규정과 중복되어 입법체계상 바람직하지 아니하므로 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.  

  다. 질의 다에 대하여

 「횡성문화재단 설립 및 운영에 관한 조례안」 제16조 중 횡성군 소관 물품의 무상 대부에 관한 규정은 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제75조 각 호에 해당하지 않는 것으로 보이므로, 같은 조례안 제16조에 횡성군 소관 물품을 무상으로 대부할 수 있다고 규정할 수 없을 것으로 보입니다.

3. 이유
「횡성문화재단 설립 및 운영에 관한 조례안」(이하 “조례안”이라 함) 제2조에서 재단법인 횡성문화재단(이하 “재단”이라 한다)의 운영은 「민법」 등 재단법인의 설립과 운영에 관한 법령에서 달리 정하는 경우를 제외하고는 이 조례에 따른다고 규정하고 있고, 조례안 제3조제2항은 재단이 정관을 변경하려면 사전에 횡성군수의 승인을 받아야 한다고 규정하고 있으며, 조례안 제16조는 군수는 재단의 설립과 운영을 위하여 필요한 경우 군유재산 또는 물품을 무상으로 대부하거나 사용ㆍ수익하게 할 수 있다고 규정하고 있습니다.

  가. 질의 가에 대하여

  질의 가는 조례안 제3조제2항에서 재단이 정관을 변경하려면 사전에 횡성군수의 승인을 받아야 한다고 규정할 수 있는지에 대한 것이므로, 「지역문화진흥법」과 「민법」 등 법령에 위반될 소지가 있는지에 대하여 검토가 필요할 것으로 보입니다.

 「지역문화진흥법」 제19조제2항에서는 지역문화재단은 법인으로 하되, 이 법에서 규정한 것을 제외하고는 「민법」 중 재단법인에 관한 규정을 준용한다고 규정하고 있고, 「지역문화진흥법」에서 지역문화재단의 정관 변경에 관하여 달리 규정한 사항이 없으므로, 지역문화재단의 정관 변경에 관하여는 「민법」 중 재단법인에 관한 규정을 기준으로 판단해야 할 것으로 보입니다.

 「민법」 제45조제1항에 따르면 재단법인의 정관은 그 변경방법을 정관에 정한 때에 한하여 변경할 수 있고, 같은 조 제3항에서 제42조제2항의 규정은 전2항의 경우에 준용한다고 규정하고 있으며, 같은 법 제42조제2항에 따르면 정관의 변경은 주무관청의 허가를 얻지 아니하면 그 효력이 없다고 규정하고 있습니다.

  조례안 제3조제2항의 ‘횡성군수의 승인’이 「민법」 제42조제2항의 정관변경에 대한 주무관청의 허가를 규정한 것인지, 아니면 이와 별개의 추가적인 절차를 규정한 것인지 명확하지는 않으나, 「지역문화진흥법」 제19조제2항에서 이 법에서 규정한 것을 제외하고는 「민법」 중 재단법인에 관한 규정을 준용한다고 규정하고 있고, 「행정권한의 위임 및 위탁에 관한 규정」 제30조제1항에 따르면 문화체육관광부장관은 「민법」 제32조에 따라 설립하였거나 설립하려는 문화체육관광부장관 소관의 비영리법인의 설립허가 및 그 취소, 정관변경허가, 해산신고의 수리, 그 밖의 지도ㆍ감독에 관한 권한을 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ도지사 또는 특별자치도지사에게 각각 위임하고 있으므로, 문화체육관광부장관 소관의 비영리법인인 횡성문화재단의 정관변경에 대한 허가권한을 가진 주무관청은 강원도지사인 것으로 보입니다.

  그렇다면, 조례안 제3조제2항의 ‘횡성군수의 승인’은 「민법」 제45조제3항 및 같은 법 제42조제2항에 따른 ‘주무관청의 허가(강원도지사의 허가)’와는 별도의 추가적인 절차인 것으로 보이고, 이는 「민법」에서 규정한 주무관청의 허가 이외의 절차를 조례로 신설하는 것으로서 「민법」 에 따른 규제보다 강한 규제로 작용할 우려가 있을 수 있으나, 주무관청의 정관변경허가에 관한 규정인 「민법」 제45조제3항이 주무관청의 정관변경허가만을 재단법인 정관변경의 유일하고 배타적인 절차로 규정함으로써 그 사전적 단계로서 지방자치단체장의 승인 등의 절차를 배제하려는 취지라고 볼 명확한 근거는 없는바, 조례안 제3조제2항에서 재단이 정관을 변경하려면 사전에 횡성군수의 승인을 받도록 규정하는 것이 반드시 관계 법령의 범위를 벗어난다고 보기는 어려울 것입니다.

  다만, 법령의 명시적인 근거 규정이나 위임 규정 없이 조례안에서 재단이 정관을 변경하려면 사전에 횡성군수의 승인을 받도록 규정하는 것은 독립법인인 횡성문화재단 운영의 독립성이나 자주성을 훼손시킬 우려가 있으므로, 「민법」에 따른 법인제도의 취지를 고려하여 신중하게 접근하여야 할 것입니다(법제처 2013. 9. 17. 회신 의견 13-0280 참조).

  결론적으로, 조례안 제3조제2항에서 횡성문화재단이 정관을 변경하려면 사전에 횡성군수의 승인을 받도록 규정하는 것이 반드시 관계 법령의 범위를 벗어난다고 보기는 어려울 것이나, 법령의 명시적인 근거 규정이나 위임 규정 없이 조례안에서 재단이 정관을 변경하려면 사전에 횡성군수의 승인을 받도록 규정하는 것은 독립법인인 횡성문화재단의 독립성이나 자주성을 훼손시킬 우려가 있으므로, 「민법」에 따른 법인제도의 취지를 고려하여 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다.


  나. 질의 나에 대하여

  질의 나는 조례안 제16조에 군수는 재단의 설립과 운영을 위하여 필요한 경우 군유재산을 무상으로 대부하거나 사용ㆍ수익하게 할 수 있다고 규정할 수 있는지에 대한 것이므로, 「공유재산 및 물품 관리법」 및 같은 법 시행령에 위반될 소지가 있는지에 대하여 검토가 필요할 것으로 보입니다.

 「공유재산 및 물품 관리법」 제24조제1항에서는 행정재산의 사용료 면제에 관하여, 지방자치단체의 장은 행정재산의 사용ㆍ수익을 허가할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 제22조에도 불구하고 그 사용료를 면제할 수 있다고 규정하고, 같은 항 제4호에서는 천재지변이나 그 밖의 재난을 입은 지역주민에게 일정 기간 사용ㆍ수익을 허가하는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우로서 지방의회가 동의한 경우를 규정하고 있으며, 이에 따른 같은 법 시행령 제17조제5항제2호의2에서는 해당 지방자치단체가 출자 또는 출연한 비영리 공공법인 또는 공법인의 비영리 사업을 위한 경우를 규정하고 있습니다.

 「공유재산 및 물품 관리법」 제34조제1항에서는 일반재산의 대부료 면제에 관하여, 일반재산의 대부계약을 체결할 때 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 제32조에도 불구하고 그 대부료를 면제할 수 있다고 규정하고, 같은 항 제2호에서는 지역경제의 활성화를 위하여 필요하다고 인정되는 경우 등 대통령령으로 정하는 경우로서 지방의회가 동의한 경우를 규정하고 있으며, 이에 따른 같은 법 시행령 제35조제1항제3호에서는 해당 지방자치단체가 출자ㆍ출연한 비영리 공공법인 또는 공법인의 비영리사업을 위하여 대부하는 경우를 규정하고 있습니다.

  횡성문화재단은 「지역문화진흥법」 제19조제1항에 따른 지역문화재단으로서 조례안 제5조에 따르면 횡성군이 출연한 재단법인이므로 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제17조제5항제2호의2의 “해당 지방자치단체가 출자ㆍ출연한 비영리 공공법인 또는 공법인”에 해당할 것으로 보이고, 조례안 제4조 각 호에서 규정한 재단의 사업을 살펴보면, 문화예술 진흥시책 수립 지원(제1호), 횡성군 대표축제 및 테마축제의 운영(제2호), 전통문화 예술의 계승ㆍ보존활동 지원(제3호), 문화예술의 창작ㆍ보급 및 예술 활동 지원(제4호), 문화예술 관련 자료의 수집ㆍ관리ㆍ보급 및 조사ㆍ연구(제5호) 등 비영리 사업들로 구성된 것을 알 수 있으므로, 조례안 제16조에서 군수는 재단의 설립과 운영을 위하여 필요한 경우 군유재산을 무상으로 대부하거나 사용ㆍ수익하게 할 수 있다고 규정한 것은 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제17조제5항제2호의2와 제35조제1항제3호의 해당 지방자치단체가 출자 또는 출연한 비영리 공공법인 또는 공법인의 비영리 사업을 위한 경우 및 해당 지방자치단체가 출자ㆍ출연한 비영리 공공법인 또는 공법인의 비영리사업을 위하여 대부하는 경우에 해당할 것으로 보입니다.

  그러나, 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제17조제5항제2호의2와 제35조제1항제3호에 해당하는 경우라도 「공유재산 및 물품 관리법」 제24조제1항제4호 및 제34조제1항제2호에 따라 ‘지방의회의 동의’가 있어야 사용료 또는 대부료를 면제할 수 있는데, 조례안 제16조에서는 군수가 재단의 설립과 운영을 위하여 필요한 경우 군유재산 을 무상으로 대부하거나 사용ㆍ수익하게 할 수 있다고 규정하고 있을 뿐, 지방의회의 동의에 대하여 규정한 바가 없어서 「공유재산 및 물품 관리법」 및 같은 법 시행령의 내용과 달리 지방의회의 동의 없이도 군수가 재량으로 군유재산을 무상으로 대부하거나 사용ㆍ수익하게 할 수 있는 것으로 보이는바, 이렇게 되는 경우에는 같은 법 및 같은 법 시행령의 규정에 위반될 소지가 있고, 설령, ‘지방의회의 동의’에 관한 내용이 조례안 제16조에 보완된다고 하더라도 그 내용은 「공유재산 및 물품 관리법」 및 같은 법 시행령의 내용을 확인ㆍ재기재한 것에 해당할 것으로 보이는바, 자치법규로서 대외적으로 법규성을 가지는 조례에 단순히 법령에서 이미 규정하고 있는 사항을 확인하고 재기재하는 규정을 두는 것이 바람직하다고 할 수는 없고, 입법 체계적으로도 법률의 내용을 조례에 재기재한 경우 재기재한 내용의 법률이 개폐되는 경우 조례의 내용이 함께 정비되지 아니하는 경우에는 조례의 효력에 관한 다툼이 있을 수 있기 때문에 적절한 자치입법은 아니라고 할 수 있다는 점에서(법제처 2016. 3. 15. 회신 의견 16-0054 참조), 해당 조문을 두지 않고 「공유재산 및 물품 관리법」 및 같은 법 시행령의 내용에 따르는 것이 바람직할 것으로 보입니다.

  따라서, 조례안 제16조에 군수는 재단의 설립과 운영을 위하여 필요한 경우 군유재산을 무상으로 대부하거나 사용ㆍ수익하게 할 수 있다고 규정하는 것은 「공유재산 및 물품 관리법」 제24조제1항제4호 및 제34조제1항제2호의 ‘지방의회의 동의’에 관한 내용이 포함되어 있지 않아 같은 법에 위반될 소지가 있고, 이를 보완하는 경우에도 그 내용은 「공유재산 및 물품 관리법」 및 같은 법 시행령의 규정과 중복되어 입법체계상 바람직하지 아니하므로 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.  


  다. 질의 다에 대하여

  질의 다는 조례안 제16조에 군수는 재단의 설립과 운영을 위하여 필요한 경우 횡성군 소관 물품을 무상으로 대부할 수 있다고 규정할 수 있는지에 대한 것이므로, 「공유재산 및 물품 관리법」 및 같은 법 시행령에 위반될 소지가 있는지에 대하여 검토가 필요할 것으로 보입니다. 

 「공유재산 및 물품 관리법」 제74조제2항에서는 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 경우에는 무상으로 물품을 대부할 수 있다고 규정하고 있고, 이에 따른 같은 법 시행령 제75조에서는 물품의 무상대부에 관하여 지방자치단체의 장은 법 제74조제2항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그 사무 또는 사업 수행에 지장을 주지 않는 범위에서 일정 기간을 정하여 무상으로 소관 물품을 대부할 수 있다고 규정하고 있으며, 구체적으로는 국가, 다른 지방자치단체, 공공기관, 「지방공기업법」에 따른 지방공사 또는 지방공단이 그 물품을 직접 공용ㆍ공공용 또는 공익사업에 사용하려는 경우(제1호), 「지방자치법」 제104조제2항 및 제3항에 따라 지방자치단체의 장으로부터 업무를 위탁받은 자가 그 물품을 해당 위탁 업무에 직접 사용하려는 경우(제2호), 천재지변 그 밖의 재난ㆍ재해를 입은 지역주민에게 재해복구 등에 필요한 물품을 대부하려는 경우(제3호)를 규정하고 있습니다.

  조례안 제16조에 횡성군 소관 물품을 무상으로 대부할 수 있다고 규정하려면 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제75조 각 호 중 어느 하나에 해당하여야 할 것인데, 같은 조 제2호와 제3호에 해당하지 않는 것은 명백하고, 다만 횡성문화재단이 같은 조 제1호의 “공공기관”에 해당하는지에 대하여 검토가 필요할 것입니다. 그런데, 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제38조제1항제14호나목에서 “공공기관”은 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조제1항제1호부터 제3호까지의 규정에 따른 기관 중 기획재정부장관이 공공기관으로 지정한 기관이라고 규정되어 있는바, 같은 법 제4조제2항제2호에 따르면 지방자치단체가 설립하고 그 운영에 관여하는 기관은 같은 법에 따른 공공기관으로 지정될 수 없으므로 횡성군이 설립ㆍ운영하는 횡성문화재단은 같은 법에 따른 공공기관에 해당하지 않을 것으로 보이고, 따라서 횡성문화재단은 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제75조제1호의 “공공기관”에 해당하지 않을 것으로 보입니다.

  결론적으로, 조례안 제16조 중 횡성군 소관 물품의 무상 대부에 관한 규정은 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제75조 각 호에 해당하지 않는 것으로 보이므로, 같은 조례안 제16조에 횡성군 소관 물품을 무상으로 대부할 수 있다고 규정할 수 없을 것으로 보입니다.