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1. 질의요지
군수가 체결하는 업무제휴나 협약이 과도한 재정적 부담이나 주민의 권리를 제한하는 것을 내용으로 하는 경우 사전에 의회의 동의를 받도록 조례에 규정하는 것이 가능한지?

2. 의견
직접적인 재정적 부담에 관한 법적 효과가 발생한다고 볼 수 없는 업무제휴나 협약의 체결에 대해서 의회의 동의를 받도록 조례에 규정하는 것은 집행기관의 자율성을 침해할 소지가 있으므로 바람직하지 않고, 주민의 권리를 제한하는 내용에 관한 업무제휴나 협약의 체결에 대해서도 법률의 근거 없이는 사전에 의회의 동의를 받도록 조례에 규정할 수 없다고 할 것이므로 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다.

3. 이유
「곡성군 업무제휴 및 협약에 관한 조례안」(이하 “곡성군조례안”이라 한다) 제2조제1호에서는 “업무제휴”란 곡성군이 국내외의 공공기관, 기업체, 교육ㆍ연구기관, 각종 단체ㆍ협회 등과 공동의 업무를 추진하기 위한 협조적 업무관계로 정의하고, 같은 조 제2호에서는 “협약”이란 곡성군이 국내외 제휴기관과 교섭하고 서로 합의된 내용을 확인하고 기록하기 위하여 작성한 문서로서 양해각서(MOU), 합의각서(MOA), 계약서 등으로 정의하면서, 제6조제2항에서는 군수가 체결하는 업무제휴나 협약이 과도한 재정적 부담이나 주민의 권리를 제한하는 것을 내용으로 하는 경우에는 사전에 군의회의 동의를 받도록 규정하고 있습니다. 

  이와 관련하여 「지방자치법」 제39조제1항제8호에서는 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 ‘예산 외의 의무부담’이나 ‘권리의 포기’에 관한 사항을 지방의회의 의결사항으로 규정하고 있는데, 이는 지방자치단체의 장이 이 같은 ‘의사표시를 하기 전에’ 지방의회의 의결을 받도록 한 의미라고 할 것이므로(법제처 2014. 10. 24. 회신 의견 14-0234 참조), 과도한 재정적 부담이나 주민의 권리를 제한하는 내용의 업무제휴나 협약을 체결하는 것이 예산 외의 의무 부담이나 권리의 포기에 해당된다면 군수는 해당 협약 등을 체결하기 전에 「지방자치법」 제39조제1항제8호에 따라 지방의회의 동의를 받아야 할 것입니다. 

  한편, 「지방자치법」 제39조제2항에서는 같은 조 제1항 각 호의 사항 외에 조례로 정하는 바에 따라 지방의회에서 의결되어야 할 사항을 따로 정할 수 있도록 규정하고 있어, 같은 조 제1항 각 호에 해당하지 않더라도 집행기관과 의결기관의 권한 분리와 배분 원칙에 위배되지 않는 범위에서 사전에 지방의회의 동의를 얻도록 조례로써 규정하는 것은 가능하다고 할 것인바, 결국 이 사안은 군수가 과도한 재정적 부담이나 주민의 권리를 제한하는 것을 내용으로 하는 업무제휴나 협약을 체결하는 경우 사전에 군의회의 동의를 얻도록 한 조례안의 내용이 지방의회의 의결사항을 정한 「지방자치법」 제39조에 부합하는지 여부에 관한 것이라 하겠습니다. 

  먼저, 재정적 부담을 내용으로 하는 업무제휴나 협약의 경우를 살펴보겠습니다. 통상 업무제휴 또는 협약은 권리 및 의무의 변동이 초래되는 법률행위를 하기 전에 법률관계를 맺을 당사자 간의 대략적인 합의에 불과한 것으로, 업무제휴 또는 협약을 체결하였다고 하여 바로 「지방자치법」 제39조제1항제8호에서 말하는 의무부담이나 권리의 포기와 같은 법적 효과가 발생하는 법률관계가 형성되는 것은 아닙니다. 즉, 업무제휴와 협약에 따라 지방자치단체가 부담할 의무와 권리의 포기가 예상되더라도 이는 향후 구체화하는 단계에서 확정되어질 내용으로 권리ㆍ의무의 변동에 대한 직접적인 효력을 가지지 못한다고 할 수 있습니다. 

  따라서, 직접적인 의무부담이나 권리의 포기에 대한 법적 효력을 지닌 의사표시로 볼 수 없는 업무협조 차원의 업무제휴 또는 협약을 체결하기 이전부터 미리 의회의 동의를 받도록 조례에 규정할 경우, 의회의 집행기관에 대한 통제의 범위를 넓혀 집행기관의 자율성을 지나치게 침해하는 결과를 초래할 수 있고, 의무부담이나 권리의 포기에 대한 업무제휴 또는 협약을 체결하는 때에 의회 동의를 받은 다음 구체적인 의무부담이나 권리의 포기가 있는 시점에 「지방자치법」 제39조에 따라 또다시 의회의 동의를 받아야 하는 등 중복 동의의 문제가 발생할 수 있으므로 이러한 내용으로 조례를 제정하는 것은 바람직하지 않습니다(법제처 2013. 12. 16. 회신 의견 13-0372 참조).

  다만, 곡성군조례안 제2조제2호에서는 협약의 유형으로 계약서를 포함하고 있는 등 장래의 일정한 시점이 도래하거나 일정한 조건이 성취되는 등의 경우 재정적 부담을 이행하여야 할 의무가 발생하여야 하는 업무제휴나 협약이 있을 수 있으나, 이러한 성격의 업무제휴나 협약의 경우에는 조례에 별도의 규정이 없더라도 「지방자치법」 제39조제1항제8호에 따라 사전에 의회의 동의를 받도록 하여야 할 것이므로 이와 관련하여 조례에 별도의 규정을 둘 실익이 크지 않다고 할 것입니다. 

 다음으로, 주민의 권리 제한을 내용으로 하는 업무제휴와 협약의 경우를 살펴보겠습니다. 「대한민국 헌법」 제37조제2항 및 「지방자치법」 제22조 단서에 따른 법률유보의 원칙에 따라 주민의 권리 제한은 법률에 근거하여서만 가능하다고 할 것이므로, 군수가 체결하는 업무제휴나 협약의 내용이 주민의 권리 제한에 관한 사항이라면 이는 법률에 그 근거를 두고 있는 경우에만 가능하다고 할 것입니다.

  그렇다면, 해당 법률에서 주민의 권리 제한에 관하여 규정하면서 사전에 의회의 동의를 거치도록 하거나 조례로 의회의 동의 절차를 규정할 수 있도록 위임하는 등의 절차를 예정하고 있지 아니하는 한, 조례에서 지방의회의 동의를 받아 주민의 권리 제한에 관한 업무제휴나 협약을 체결하도록 하는 것은 법률 유보의 원칙에 위배될 소지가 있어 적절하지 않다고 할 것입니다.

 따라서, 직접적인 재정적 부담에 관한 법적 효과가 발생한다고 볼 수 없는 업무제휴나 협약의 체결에 대해서 의회의 동의를 받도록 조례에 규정하는 것은 집행기관의 자율성을 침해할 소지가 있으므로 바람직하지 않고, 주민의 권리를 제한하는 내용에 관한 업무제휴나 협약의 체결에 대해서도 법률의 근거 없이는 사전에 의회의 동의를 받도록 조례에 규정할 수 없다고 할 것이므로 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다.