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1. 질의요지
가. 횡성군 여성농업인 및 여성농업인단체에 사업비 등 보조금을 지원하기 위하여 별도의 조례를 제정하여야 하는지?

  나. 횡성군 여성농업인의 복지 증진을 위하여 설치ㆍ운영하는 여성농업인 관련시설에 운영비를 보조하기 위하여 별도의 조례를 제정하여야 하는지?

2. 의견
가. 조례안 제5조 및 제17조는 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하여 법률에서 정한 바를 「횡성군 지방보조금 관리 조례」에 따라 지원하면 될 것이므로 별도의 조례를 제정할 필요는 없을 것이나, 조례안 제14조의 경우 법률에 지출근거가 없으므로 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 경우에 해당하는지 여부에 대한 정책적 판단이 필요하고 그 결과에 따라 보조금을 지원하기로 한다면 별도의 조례를 제정하여야 할 것으로 보입니다.

  나. 횡성군 여성농업인 관련시설에 운영비를 지원하는 것은 「지방재정법」제32조의2제2항의 ‘법령에 명시적 근거가 있는 경우’에 해당하므로 별도의 조례를 제정할 필요는 없을 것으로 보입니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여
  「횡성군 여성농업인 육성 및 지원 조례(안)」(이하 “조례안”이라 한다)에서는 제2조에서 “여성농업인”을 「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」제3조제2호의 규정에 의한 농업에 종사하는 여성으로서 「지방자치법」제12조에 따른 횡성군 관내의 주민으로 정하고, “여성농업인단체”를 「여성농어업인 육성법」제2조제4호의 규정에 의한 법인 또는 단체로 정의하면서, 조례안 제5조에서는 여성농업인단체의 조직과 활동에 필요한 사업비의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있다(제5조제3호)고 정하고 있으며, 조례안 제14조에서는 여성창업농과 같은 여성후계인력 등에 대한 보조 또는 융자사업을 우선적으로 시행할 수 있다고 정하고 있고, 조례안 제17조에서는 여성농업인단체의 활동에 필요한 경비를 지원할 수 있다고 정하고 있습니다. 

  이 사안은 여성농업인 및 여성농업인단체에 재정적인 지원을 하기 위해 「횡성군 여성농업인 육성 및 지원 조례」를 별도로 제정하여야 하는지에 대한 것인바, 조례안 제5조, 제14조, 제17조가 각각 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하여 조례를 제정하지 않아도 되는지, 혹은 같은 법 제17조제1항제4호의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 보아 같은 법 제17조제1항 단서에 따라 지출근거를 조례에 직접 규정해야 하는지를 살펴보겠습니다.

  우선「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 각 조례안마다 법률에 개별적인 근거가 필요할 것이므로, 상위법인 「여성농어업인 육성법」(이하 “법”이라 한다)에서 조례안 제5조, 제14조, 제17조의 근거를 각각 살펴보겠습니다.

  조례안 제5조제3호에서 여성농업인단체의 조직과 활동에 필요한 행정ㆍ재정 지원을 정하고, 조례안 제17조에서 여성농어업인단체의 활동에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 보조하도록 정하고 있는데, 법 제3조에서 국가와 지방자치단체는 여성농어업인의 능력 개발과 지위 향상 등을 위하여 종합적인 정책을 수립하고 필요한 재정지원을 할 수 있다고 정하고 있고, 법 제12조에서 지방자치단체는 여성농어업인단체의 조직과 활동에 필요한 행정정인 지원을 하며, 예산의 범위에서 여성농어업인단체의 활동에 필요한 경비를 보조할 수 있다고 규정하고 있는바, 이는 조례안 제5조제3호와 제17조 규정의 근거가 될 수 있을 것입니다. 

  한편 조례안 제14조에서는 여성후계인력 육성(제1호), 여성농업인이 일정 비율 이상 참여하는 생산자 단체의 육성과 지원(제2호), 여성농업인이 일정 비율 이상 참여하는 농업 관련 지원사업(제3호)에 대하여 보조 또는 융자 사업을 우선적으로 시행하도록 정하고 있는데, 법 제9조에서 지방자치단체는 여성농어업 후계 인력의 육성(제2호)과 여성농어업인 생산자단체의 육성과 지원(제3호) 등의 사업을 추진하여야 한다고 정하고 있으나, 이는 사업 추진의 근거일 뿐 보조금 지원의 직접적인 근거규정은 될 수 없으며, 이 법의 다른 규정에서도 조례안 제14조의 각 호에 해당되는 경우에 대해 재정 지원을 직접 정한 규정은 없는 것으로 보입니다.  

  따라서 조례안 제5조 및 제17조는 「여성농어업인 육성법」제12조에서 그 근거를 찾을 수 있으므로 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하여 법에 따라 보조금 지원이 가능하므로 별도의 조례 제정 필요가 없을 것이나, 조례안 제14조의 경우 법률상 근거를 찾을 수 없으므로 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당한다고 보기 어려워 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당되는지 여부를 살펴보아야 할 것입니다. 

  이에 따라 조례안 제14조에서 보조금 지원을 정한 내용이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 같은 법 제17조제1항제4호에서 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정하는 경우’라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다고 규정하고 있는바, 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고, 2012추176 판결 참조).

  또한, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등을 위 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다.

  그러므로 조례안 제14조의 지원 내용이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정과 앞서 제시한 판결 등을 참고하여 귀 군의 정책적 판단에 따라 결정하여야 할 것입니다(법제처 2013. 8. 19. 회신, 의견 13-0248 회신례 취지 참고).

  다만 조례안 제14조의 지원내용이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지는 별론으로 하더라도, 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 따라 보조금 지원을 하기 위해서는 「지방재정법」 제17조제1항 단서에 따라 사업의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있어야 할 것이므로, 조례안 제14조의 내용을 별도 조례로 정할 필요가 있을 것입니다. 

  결론적으로 조례안 제5조 및 제17조는 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하여 법률에서 정한 바를 「횡성군 지방보조금 관리 조례」에 따라 지원하면 될 것이므로 별도의 조례를 제정할 필요는 없을 것이나, 조례안 제14조의 경우 법률에 지출근거가 없으므로 「지방재정법」 제17조제1항제4호의 경우에 해당하는지 여부에 대한 정책적 판단이 필요하고 그 결과에 따라 보조금을 지원하기로 한다면 별도의 조례를 제정하여야 할 것으로 보입니다.

 나. 질의 나에 대하여

  조례안 제18조에서 정하고 있는 바와 같이 여성농업인의 복지증진을 위한 여성농업인 관련 시설을 설치ㆍ운영하면서 예산의 범위에서 운영에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 보조하기 위하여 조례를 별도로 제정하여야 하는지에 대해 살펴보겠습니다.

  「지방재정법」제32조의2제2항과 관련하여 살펴보면, 지방보조금(같은 법 제17조제1항 및 제23조제2항에 따른 보조금을 말함)은 법령에 명시적 근거가 있는 경우 외에는 운영비로 교부할 수 없다고 정하고 있으므로, 「지방재정법」제32조의2제2항에 따라 법령에 명시적 근거가 있으면 지방보조금을 운영비로 교부할 수 있다고 할 것인바, 「여성농어업인 육성법」제13조제1항에서는 지방자치단체는 여성농어업인의 복지 증진 등을 위한 시설을 설치ㆍ운영할 수 있다고 정하고 있고, 같은 조 제3항에서는 여성농어업인단체나 개인이 설치ㆍ운영하는 여성농어업인 관련시설에 대하여 예산의 범위에서 운영에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다고 규정하고 있으므로, 조례안 제18조는 「지방재정법」제32조의2제2항의 ‘법령에 명시적 근거가 있는 경우’에 해당한다고 할 것입니다.  

  따라서 「지방재정법」제32조의2제2항에 따라 법령에 명시적 근거가 있는 경우 법령에 따라 운영비를 지원하면 될 것이고 법령 외 조례상의 별도의 근거를 요하고 있지 않으므로, 운영비를 교부하기 위해 별도의 조례를 제정할 필요는 없을 것으로 보입니다.