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1. 질의요지
가. 동작구 지방분쟁조정위원회에 공동주택관리 분쟁의 사전 조정을 담당하는 자문단을 설치하여 운영하도록 「서울특별시 동작구 공동주택관리 등에 관한 조례안」에 규정하는 것이 가능한지?  

  나. 동작구 지방분쟁조정위원회에 자문단을 설치할 수 있다면 「서울특별시 동작구 공동주택관리 등에 관한 조례안」에는 자문단의 설치 근거만 명시하고, 기타 세부사항에 대해서는 구청장이 별도로 정할 수 있도록 규정하는 것이 가능한지?

2. 의견
가. 동작구 위원회에 자문단을 설치ㆍ운영하는 것이 공동주택관리법령에 위배되어 불가능하다고 볼 수는 없으나 「공동주택관리법」 제71조제2항 및 제72조에서 지방분쟁조정위원회의 심의ㆍ조정 사항을 직접 정하고 있음을 고려할 때 자문단은 지방분쟁조정위원회의 심의ㆍ조정 기능을 지원하기 위한 역할만을 제한적으로 수행할 수 있을 뿐 지방분쟁조정위원회의 역할을 실질적으로 대신하거나 대체하도록 하는 것은 적절하지 않다고 보입니다.

  나. 「서울특별시 동작구 공동주택관리 등에 관한 조례안」에 자문단의 설치 근거만 명시하고, 기타 세부사항에 대해서는 구청장이 별도로 정할 수 있도록 하는 것은 「지방자치법」 제116조의2 및 「공동주택관리법」 제80조제3항에 비추어 볼 때 바람직하지 않습니다.

3. 이유
가. 공통사항

「공동주택관리법」(이하 “법”이라 함) 제71조제1항에 따르면 공동주택관리 분쟁(공동주택의 하자담보책임 및 하자보수 등과 관련된 분쟁을 제외함)을 조정하기 위하여 국토교통부에 중앙 공동주택관리 분쟁조정위원회(이하 “중앙분쟁조정위원회”라 함)를 두고, 시ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다. 이하 같다)에 지방 공동주택관리 분쟁조정위원회(이하 “지방분쟁조정위원회”라 함)를 두도록 하고, 같은 조 제2항 각 호에서 공동주택관리 분쟁조정위원회의 심의사항으로 입주자대표회의의 구성ㆍ운영 및 동별 대표자의 자격ㆍ선임ㆍ해임ㆍ임기에 관한 사항, 공동주택관리기구의 구성ㆍ운영에 관한 사항 등을 정하고 있으며, 법 제72조에서는 법 제71조제2항 각 호의 사항 중 둘 이상의 시ㆍ군ㆍ구의 관할 구역에 걸친 분쟁, 시ㆍ군ㆍ구에 지방분쟁조정위원회가 설치되지 아니한 경우 해당 시ㆍ군ㆍ구 관할 분쟁당사자가 쌍방이 합의하여 중앙분쟁조정위원회에 조정을 신청하는 분쟁, 그 밖에 중앙분쟁조정위원회에서 관할하는 것이 필요하다고 대통령령으로 정하는 분쟁을 중앙분쟁조정위원회의 심의ㆍ조정사항으로 정하면서, 지방분쟁조정위원회는 해당 시ㆍ군ㆍ구의 관할 구역에서 발생한 분쟁 중 중앙분쟁조정위원회의 심의ㆍ조정 대상인 분쟁 외의 분쟁을 심의ㆍ조정하도록 규정하고 있습니다.

 아울러 법 제80조제1항에서는 지방분쟁조정위원회의 위원 중 공무원이 아닌 위원이 본인의 의사에 반하여 해촉되지 아니할 권리, 위원의 제척ㆍ기피ㆍ회피에 관한 내용은 중앙분쟁조정위원회에 관한 규정을 준용하도록 하고, 같은 조 제2항에서는 분쟁당사자가 지방분쟁조정위원회의 조정결과를 수락한 경우에는 당사자 간에 조정조서(調停調書)와 같은 내용의 합의가 성립된 것으로 보도록 하는 한편, 같은 조 제3항에서는 지방분쟁조정위원회의 구성에 필요한 사항은 대통령령으로, 회의ㆍ운영 등에 필요한 사항을 해당 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 정하도록 하고 규정하고 있습니다.


나. 질의 가에 대하여 

  「서울특별시 동작구 공동주택관리 등에 관한 조례안」(이하 “동작구 조례안”이라 함)은 법 제80조제3항의 위임에 따라 공동주택관리 분쟁조정에 필요한 사항 등을 정한 조례로서(제1조), 분쟁의 사전조정과 효율적인 운영을 위하여 자문단을 별도 구성ㆍ운영할 수 있도록 규정하고 있는바(제14조제4항), 이 사안은 상위법에 명시적 근거 없이 동작구 조례안에서 동작구 지방분쟁조정위원회(이하 “동작구 위원회”라 함)에 자문단을 설치ㆍ운영하도록 규정하는 것이 가능한지 여부에 관한 질의입니다.
 
  먼저 공동주택관리 과정에서 발생하는 분쟁의 조정이 자치구의 조례로 정할 수 있는 사무인지 여부를 살펴보면, 「지방자치법」 제9조제2항제4호에서는 지방자치단체의 자치사무로서 “지역개발과 주민의 생활환경시설의 설치ㆍ관리에 관한 사무”를 규정하고 있으며, 법에서도 공동주택관리 분쟁을 조정ㆍ심의하는 지방분쟁조정위원회를 시ㆍ군ㆍ구에 설치하도록 한 것 외에 공동주택의 관리방법 신고(제11조), 입주자대표회의의 구성원 교육(제17조), 공동주택 관리규약 등의 신고(제19조), 공동주택의 안전점검(제33조), 공동주택의 증축ㆍ개축ㆍ대수선 등 행위에 대한 허가 또는 신고(제35조) 등의 권한을 특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말함)의 권한으로 규정하고 있으므로, 이러한 규정을 종합하면 공동주택관리 과정에서 발생하는 이해관계인 간의 분쟁을 사전적으로 심의하여 조정안을 권고하는 것 또한 자치구의 조례로 정할 수 있다고 보아야 할 것입니다. 

 또한 공동주택관리법령에서는 지방분쟁조정위원회의 심의ㆍ조정 사항, 지방분쟁조정위원회 위원이 본인의 의사에 반하여 해촉되지 아니할 권리와 제척ㆍ기피ㆍ회피에 관한 사항, 조정결과 수락의 효과 및 지방조정위원회의 구성에 관한 사항만을 직접 정하고 있을 뿐, 지방분쟁조정위원회의 회의ㆍ운영 등에 필요한 사항을 해당 시ㆍ군ㆍ구의 조례로 포괄적으로 위임하고 있는바, 이러한 점들을 종합적으로 고려할 때 동작구 위원회에 분쟁의 사전조정 기능을 담당하는 자문단을 두어 운영하는 것이 불가능하다고 보기는 어렵다고 보입니다.
 
 다만, 동작구 조례안의 내용만으로는 자문단에서 분쟁의 사전조정 기능을 어떻게 수행할지에 관하여 구체적으로 알기는 어려우나, 자문단은 지방분쟁조정위원회의 심의ㆍ조정 기능을 지원하기 위한 역할에 국한되어야지 지방분쟁조정위원회의 역할을 실질적으로 대신하거나 대체하도록 할 경우에는 지방분쟁조정위원회의 심의ㆍ조정 사항을 정하고 있는 법 제71조제2항 및 제72조에 반하여 적절하지 않다고 할 것입니다. 

 따라서, 동작구 위원회에 자문단을 설치ㆍ운영하는 것이 공동주택관리법령에 위배되어 불가능하다고 볼 수는 없으나, 법 제71조제2항 및 제72조에서 지방분쟁조정위원회의 심의ㆍ조정 사항을 직접 정하고 있음을 고려할 때 자문단은 지방분쟁조정위원회의 심의ㆍ조정 기능을 지원하기 위한 역할만을 제한적으로 수행할 수 있을 뿐 지방분쟁조정위원회의 역할을 실질적으로 대신하거나 대체하도록 하는 것은 적절하지 않다고 보입니다.


다. 질의 나에 대하여

 「지방자치법」 제116조의2에서는 지방자치단체는 그 소관 사무의 범위에서 법령이나 그 지방자치단체의 “조례”로 정하는 바에 따라 심의회ㆍ위원회 등의 자문기관을 설치ㆍ운영할 수 있도록 하고, 같은 법 시행령 제80조제1항에서는 업무 특성상 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있거나 업무의 성질상 다양한 이해관계의 조정 등 특히 신중한 절차를 거쳐 처리할 필요가 있는 경우에만 자문기관을 설치할 수 있도록 규정하고 있습니다.

 살피건대 자문단은 공동주택관리와 관련된 분쟁을 효율적으로 조정하기 위하여 동작구 위원회의 심의ㆍ조정에 앞서 분쟁을 사전 조정하려는 목적으로 설치되는 기구로서 「지방자치법 시행령」 제80조제1항에 따라 업무 특성상 전문적인 지식이나 경험이 있는 사람의 의견을 들어 결정할 필요가 있거나 업무의 성질상 다양한 이해관계의 조정 등 특히 신중한 절차를 거쳐 처리할 필요가 있는 경우에 해당하지 않는다고 보기는 어렵다고 할 것인바, 이러한 자문기구의 설치ㆍ운영에 관한 사항은 조례로 정하는 것이 원칙이라 할 것입니다.

  또한, 자문단은 “동작구 위원회”의 효율적인 운영을 위하여 “동작구 위원회에” 설치되는 것인데 법 제80조제3항에 따르면 지방분쟁조정위원회의 회의ㆍ운영 등에 필요한 사항은 해당 시ㆍ군ㆍ구의 “조례”로 정하도록 하고 있으므로, 자문단의 기능, 구성, 운영 등 중요한 사항에 대해서는 직접 조례로 먼저 정하고, 그 외에 구성이나 운영과 관련된 세부사항에 대하여서만 시행규칙이나 구청장이 정하도록 위임하는 것이 바람직하다고 할 것입니다.  

  따라서 동작구 조례안에 자문단의 설치 근거만 명시하고, 기타 세부사항에 대해서는 구청장이 별도로 정할 수 있도록 하는 것은 「지방자치법」 제116조의2 및 법 제80조제3항에 비추어 볼 때 바람직하지 않습니다.