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1. 질의요지
「지방재정법」 제29조제3항에 따라 충청남도로부터 태안군에 배분되는 지역자원시설세의 100분의 65에 해당하는 금액 중 100분의 10에 해당하는 금액을 같은 법 시행령 제36조제1항 및 제2항에 따른 특별조정교부금으로 운영하도록 하는 내용으로 「태안군 화력발전 지역자원시설세 특별조정교부금 운영조례」를 제정하는 것이 가능한지?

2. 의견
「지방재정법」 제29조제3항에 따라 충청남도로부터 태안군에 배분되는 지역자원시설세의 100분의 65에 해당하는 금액 중 100분의 10에 해당하는 금액을 같은 법 시행령 제36조제1항 및 제2항에 따른 특별조정교부금으로 운영하도록 하는 내용으로 「태안군 화력발전 지역자원시설세 특별조정교부금 운영조례」를 제정하는 것은 「지방자치법」 제22조 본문에 위배될 소지가 있을 뿐만 아니라 지방의회가 견제의 범위를 넘어서서 법률에서 지방자치단체의 장에게 부여한 예산편성권을 침해할 우려가 있으므로 가능하지 않을 것으로 보입니다.

3. 이유
「태안군 화력발전 지역자원시설세 특별조정교부금 운영조례안」(이하 “태안군 조례안”이라 함)은 태안화력발전에서 징수한 지역자원시설세액의 일부를 화력발전소 주변 지역의 시책사업 등에 신속하게 대처하기 위한 사업비 지출의 운영ㆍ관리에 필요한 사항을 규정하는 것을 목적으로 하는 조례안으로서(제1조), 태안화력발전에서 징수한 지역자원시설세의 100분의 65에 해당하는 금액 중 같은 법 제29조의3 및 같은 법 시행령 제36조제1항 및 제2항에 따른 특별조정교부금을 재원으로 하여 태안화력 주변지역의 안전ㆍ방재 대책 및 조사ㆍ연구, 태안화력 주변지역의 환경개선 대책 및 조사ㆍ연구, 태안화력 주변지역 주민 건강관련 대책 및 조사ㆍ연구, 태안화력 진ㆍ출입 도로변 위험요소 해소 대책, 태안화력 송전선로 주변지역의 환경개선 및 주민건강 대책 조사 ㆍ연구에 사용하도록 규정하고 있습니다(제2조 및 제3조). 이 사안은 충청남도가 「지방재정법」 제29조제3항에 따라 태안화력발전에서 징수한 지역자원시설세의 100분의 65에 해당하는 금액을 태안군에 배분하고 있는데, 같은 법 시행령 제36조제2항에 따라 그 금액 중 100분의 10에 해당하는 금액을 특별조정교부금으로서 특정한 용도를 정하여 사용하도록 조례에 규정할 수 있는지 여부에 관한 질의로 보입니다.


  먼저 「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있는바, 이 때 ‘그 사무’란 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 말하고, 자치사무라 하더라도, 조례를 제정하는 해당 지방자치단체의 권한이 미치는 소관 자치사무만을 의미하므로 법령에서 달리 정하고 있지 않는 한 다른 지방자치단체 소관의 자치사무에 대해서는 조례를 제정할 수 없고 이러한 소관사무 원칙은 시ㆍ도의 조례와 시ㆍ군ㆍ구의 조례의 경우라 하여 달리 볼 것은 아닙니다(법제처 2013. 2. 8. 회신 의견 13-0030, 2014. 2. 27. 회신 의견 14-0047 참조). 
   
  그런데 「지방재정법」 제29조제3항에서는 “시ㆍ도지사”는 화력발전ㆍ원자력발전에 대한 각각의 지역자원시설세의 100분의 65에 해당하는 금액(「지방세기본법」 제67조제2항에 따른 징수교부금을 교부한 경우에는 그 금액을 뺀 금액을 말함)을 화력발전소ㆍ원자력발전소가 있는 시ㆍ군에 각각 배분하여야 한다고 규정하고 있는바, 「지방재정법」 제29조제3항에 따라 태안화력발전에서 징수한 지역자원시설세의 100분의 65에 해당하는 금액을 태안군에 배분하는 주체는 “충청남도”라고 할 것입니다.

  또한, 「지방재정법」 제29조제1항에서는 “시ㆍ도지사”는 같은 항 각 호의 금액의 27퍼센트(인구 50만 이상의 시와 자치구가 아닌 구가 설치되어 있는 시의 경우에는 47퍼센트)에 해당하는 금액을 관할 시ㆍ군 간의 재정력 격차를 조정하기 위한 조정교부금의 재원으로 확보하도록 하면서, 같은 법 제29조의2 및 같은 법 시행령 제36조제1항ㆍ제2항에 따라 조정교부금 중 100분의 90에 해당하는 금액을 시ㆍ군의 행정운영에 필요한 재원을 보전하는 등 일반적 재정수요에 충당하기 위한 일반조정교부금으로, 조정교부금 중 100분의 10에 해당하는 금액을 시ㆍ군의 지역개발사업 등 시책을 추진하는 등 특정한 재정수요에 충당하기 위한 특별조정교부금으로 구분하여 운영하도록 규정하고 있는바, 「지방재정법」 제29조제1항, 제29조의2 및 같은 법 시행령 제36조제1항ㆍ제2항에 따라 조정교부금을 일반조정교부금 또는 특별조정교부금으로 구분하여 운영하는 주체 또한 “충청남도”라고 할 것입니다.

  이상과 같은 관련 규정과 그 내용을 종합하여 보면, 지역자원시설세의 100분의 65에 해당하는 금액을 배분하는 주체와 조정교부금 중 100분의 10을 특별조정교부금으로 구분하여 배분하는 주체 모두 “충청남도”라고 할 것이므로, 태안군 조례로 「지방재정법」 제29조제3항에 따라 배분된 지역자원시설세의 100분의 65에 해당하는 금액 중 100분의 10에 해당하는 금액을 특별조정교부금으로 운영하도록 규정하는 것은 태안군의 소관 사무가 아닌 사항을 태안군의 조례로 정하는 것이어서 「지방자치법」 제22조 본문에 위배될 소지가 있다고  보입니다.
 
  아울러, 「지방자치법」 제39조제1항제2호 및 제127조제1항에서 예산안의 편성권은 단체장에게, 예산의 심의ㆍ확정권은 지방의회에 부여하고 있는데, 상위 법률에서 지방자치단체의 장에게 예산안 편성 사무에 관한 집행권한을 부여하면서도 그 권한행사에 대한 의회의 사전 의결 또는 사후 승인을 받도록 하는 등 권한행사를 견제ㆍ제한하는 규정을 두거나 그러한 내용의 조례를 제정할 수 있다고 규정하고 있지 아니하는 한 하위법규인 조례로써는 구청장의 예산안 편성권을 침해하는 조례를 제정할 수는 없다고 할 것인바(대법원 1996. 5. 10. 선고 95추87 판결 참조), 태안군 조례안과 같이 「지방재정법」 제29조제3항에 따라 충청남도로부터 태안군에 배분된 지역자원시설세의 100분의 65에 해당하는 금액 중 100분의 10에 해당하는 금액을 반드시 태안화력 주변지역의 안전ㆍ방재 대책 및 조사ㆍ연구, 태안화력 주변지역의 환경개선 대책 및 조사ㆍ연구, 태안화력 주변지역 주민 건강관련 대책 및 조사ㆍ연구 등의 특정 용도에 사용하도록 하는 것은 조례로서 예산의 항목과 규모를 사전에 실질적으로 결정함으로써 의회가 견제의 범위를 넘어서서 법률에서 지방자치단체의 장에게 부여된 예산편성권을 침해하는 것이 되므로, 이러한 내용을 조례로 규정하는 것은 적절하지 않다고 하겠습니다. 

  따라서, 충청남도로부터 배분받은 지역자원시설세의 일부를 태안화력 주변지역의 안전ㆍ방재 대책 및 조사ㆍ연구 등의 특정 목적으로 사용하기 위하여 「지방재정법」 제9조제2항에 따라 조례로써 특별회계를 설치하여 운영할지 여부는 별론으로 하고, 「지방재정법」 제29조제3항에 따라 충청남도로부터 태안군에 배분되는 지역자원시설세의 100분의 65에 해당하는 금액 중 100분의 10에 해당하는 금액을 같은 법 시행령 제36조제1항 및 제2항에 따른 특별조정교부금으로 운영하도록 하는 내용으로 「태안군 화력발전 지역자원시설세 특별조정교부금 운영조례」를 제정하는 것은 「지방자치법」 제22조 본문에 위배될 소지가 있을 뿐만 아니라 지방의회가 견제의 범위를 넘어서서 법률에서 지방자치단체의 장에게 부여한 예산편성권을 침해할 우려가 있으므로 가능하지 않을 것으로 보입니다.