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1. 질의요지
곡성군 청년농림어업인에 대해 재정 지원을 할 수 있다는 내용으로 「곡성군 청년농림어업인 육성 및 지원 조례」를 제정하는 것이 가능한지?

2. 의견
군수가 청년농림어업인에 대하여 재정을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 재정 지원을 통해 수행하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 해당 사업이 곡성군의 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 곡성군 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후 귀 군의 정책적 판단에 따라 조례 제정 여부를 신중하게 결정하여야 할 것으로 보입니다.

3. 이유
「곡성군 청념농림어업인 육성 및 지원 조례 제정안」(이하 “곡성군 조례안”이라 함)은 곡성군 청년농림어업인의 육성 및 지원에 필요한 사항을 규정하여 경쟁력 있는 미래 농림어업 전문 인력을 육성함으로써 지역농어업 및 농어촌 발전에 기여함을 목적으로 하는 조례안으로(제1조), “청년농림어업인”을 「농업·농촌 및 식품산업 기본법」 제3조제2호에 따른 농업인,「수산업·어촌 발전 기본법」제3조제3호에 따른 어업인, 「임업 및 산촌 진흥촉진에 관한 법률」제2조제2호에 따른 임업인 중 만 19세 이상 49세 이하인 사람으로 정의하고 있고(제2조), 제3조에서 곡성군수(이하 “군수”라 한다)는 청년농림어업인 육성 정책을 수립하고 필요한 재정 지원을 할 수 있다고 하면서, 제8조에서는 청년농림어업인에게 지원할 수 있는 대상사업을 규정하고 있는바, 이와 같이 군수가 청년농림어업인에게 재정 지원을 할 수 있다는 내용으로 조례를 제정하는 것이 가능하려면 청년농림어업인에 대한 지원사무가 지방자치단체의 소관 사무에 속하고, 동시에 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당하여야 할 것입니다.

 먼저, 「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 “그 사무에 관하여” 조례를 제정할 수 있으므로 청년농림어업인에 대한 지원사무가 곡성군의 소관 사무에 해당하는지 살펴보면, 「농업ㆍ농촌 및 식품산업 기본법」 제4조제1항 및 「수산업ㆍ어촌 발전 기본법」 제4조제1항에서 국가와 지방자치단체는 농업과 농촌, 수산업과 어촌의 지속가능한 발전과 공익적 기능을 증진하고, 안전한 농산물과 수산물을 안정적으로 공급하며, 농업 및 수산업 인력 육성, 농업인과 수산인의 소득안정, 삶의 질을 향상시키기 위하여 종합적인 정책을 수립하고 시행하여야 한다고 규정하고 있고, 또한 「지방자치법」 제9조제2항제3호나목에서도 지방자치단체의 사무로 ‘농산물ㆍ임산물ㆍ축산물ㆍ수산물의 생산 및 유통지원’을 규정하고 있는바, 청년농림어업인에 대한 지원사무는 곡성군의 자치사무의 범위에 포함될 수 있을 것으로 보입니다.

 다음으로, 지방자치단체의 보조금 지원과 관련하여 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인ㆍ단체에 기부ㆍ보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하면서, 다음 각 호로 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업의 수행이 불가능한 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등을 들고 있으며, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정하고 있으므로, 곡성군 조례안의 내용과 같이 청년농림어업인에 대하여 재정 지원을 하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당하는지에 대해 검토하여야 할 것으로 보입니다.

 우선, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 제시하고 있는 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한데, 청년농림어업인에 대한 지원이 「지방자치법」 제9조제2항에 따른 자치사무에 해당한다 하더라도 「지방자치법」의 규정만으로는 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당된다고 보기는 어려울 것(대법원 2012. 5. 24. 선고, 2011추117 판결 참조)인데, 이 사안에서 청년농립어업인 대한 재정 지원의 직접적인 근거가 되는 개별 법률의 규정은 없는 것으로 보이므로, 이는 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당된다고 보기는 어려울 것으로 보입니다. 

 다음으로, 청년농림어업인에 대하여 재정을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 “법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있습니다. 

 그런데 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2013. 5. 23. 선고, 2012추176 판결 참조)고 할 것이고, 이와 더불어 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.

 따라서, 곡성군 청년농림어업인에 대하여 재정 지원을 하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로, 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판례 등을 참고하여 재정 지원을 통해 수행하려는 사업의 내용, 지원대상인 청년농림어업인의 성격, 해당 사업이 곡성군의 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 곡성군 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후 귀 군의 정책적 판단에 따라 조례 제정 여부를 신중하게 결정하여야 할 것으로 보입니다.

 결론적으로, 군수가 청년농림어업인에 대하여 재정을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 재정 지원을 통해 수행하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 해당 사업이 곡성군의 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 곡성군 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후 귀 군의 정책적 판단에 따라 조례 제정 여부를 신중하게 결정하여야 할 것으로 보입니다.