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1. 질의요지
「대구광역시 달서구 자율방범활동 지원 조례안」을 제정하여 자율방범대 및 자율방범연합회의 자율방범활동에 대한 경비 지원을 규정할 수 있는지?

2. 의견
「대구광역시 달서구 자율방범활동 지원 조례안」 자체는 제정이 가능하나, 조례안 제6조제1항의 자율방범대 및 자율방범연합회에 대한 경비 지원은 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하지 않는 것으로 보이고, 조례안 제6조제1항의 ‘경비’에 운영비가 포함되어 있는 경우에는 같은 법 제32조의2제2항의 “법령에 명시적인 근거가 있는 경우”에 해당하기 어려울 것으로 보여서 경비 지원에 관한 사항을 조례에 규정할 수 없을 것으로 보이며, 조례안 제6조제1항의 ‘경비’에 운영비가 포함되지 않는다면 그 범위에서 같은 법 제17조제1항제4호의 요건에 해당하는지 여부를 검토하여 제정 여부를 판단하여야 할 것으로 보입니다.

3. 이유
「대구광역시 달서구 자율방범활동 지원 조례안」(이하 “달서구조례안”이라 함) 제2조제1호에서는 “자율방범대”란 각 동에 방범의식이 투철한 지역주민으로 구성되어 방범임무를 수행하고 있는 비영리 목적 단체 또는 주민조직을, 같은 조 제2호에서는 “자율방범연합회”란 각 동 방범대의 대장을 위원으로 연합하여 구성한 단체를 말한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제4조에서는 방범대 및 연합회의 활동에 대하여, 취약지역 순찰을 통한 범죄예방 활동 및 범죄신고(제1호), 청소년 선도ㆍ보호 활동 및 아동ㆍ여성ㆍ노약자 등의 안전 귀가 지원(제2호), 교통 및 기초질서 계도에 관한 활동(제3호), 경찰업무 협조 지원(제4호), 그 밖에 대구광역시 달서구청장이 권장하거나 필요로 하는 사항 등(제5호)을 규정하고 있으며, 같은 조례안 제6조제1항에서는 구청장은 방범대 및 연합회의 원활한 자율방범 활동을 위하여 예산의 범위 내에서 필요한 경비를 지원할 수 있다고 규정하고 있습니다. 

  이 사안에서는 달서구조례안을 제정하여 자율방범대 및 자율방범연합회의 자율방범활동에 대하여 경비를 지원하는 것이 가능한지가 쟁점인 바, 조례 제정이 가능하기 위해서는 이러한 지원사무가 지방자치단체의 사무에 속하고, 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당하며, 같은 법 제32조의2제2항에 위배됨이 없어야 할 것입니다.

  먼저, 달서구 자율방범대 및 자율방범연합회의 자율방범활동에 대하여 경비를 지원하는 것이 달서구의 사무에 속하여 조례 제정이 가능한지를 살펴보면, 「지방자치법」 제22조에 따라 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 ‘그 사무에 관하여’ 조례를 제정할 수 있습니다. 이 사안은 지방경찰청에 등록된 일정한 범위의 자율방범대에 대한 지원을 내용으로 하는 조례안에 관한 것으로, 자율방범대 등에 경비 등을 지원하는 사무는 주민의 복리증진과 관련된 지역적 이익에 관한 사무이고,  자율방범대는 「자원봉사활동 기본법」에 따른 자원봉사단체의 일종으로 볼 수 있으며, 같은 법 제4조(국가 및 지방자치단체의 책무), 제18조(자원봉사단체에 대한 지원) 등에서 국가와 지방자치단체를 지원의 주체로 병렬적으로 규정하고 있음에 비추어 볼 때 자율방범대에 경비 등을 지원하는 사무는 국가사무의 성격과 자치사무의 성격을 모두 가지고 있다고 볼 수 있으므로 달서구조례안은 제정 가능한 것으로 보입니다(법제처 2015. 3. 11. 회신 의견 15-0047 참조). 

  다음으로, 자율방범대 및 자율방범연합회의 자율방범활동에 대하여 ‘경비’를 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당하고, 같은 법 제32조의2제2항에 위배됨이 없는지를 살펴보겠습니다.
  
  첫째로, 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 개별 법률상 근거가 필요한데, 「자원봉사활동 기본법」 제4조의 책무규정만으로는 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당한다고 보기는 어려울 것으로 보입니다. 

  또한, 「자원봉사활동 기본법」 제18조에서 국가 및 지방자치단체는 자원봉사단체의 활동에 필요한 행정적 지원을 할 수 있으며 「비영리민간단체지원법」에 따라 사업비를 지원할 수 있다고 규정하고 있는데, 먼저 ‘행정적 지원’ 부분에 대하여 살펴보면, 일반적으로 행정적 지원은 규제 개선, 행정절차 간소화, 정보 공유 등 재정적 지원과는 별개의 성격이라고 볼 것이므로 자율방범대에 대한 경비 지원은 이에 해당하지 않는 것으로 보입니다. 

  다음으로, 「자원봉사활동 기본법」 제18조 중 ‘「비영리민간단체지원법」에 따른 사업비’ 부분에 대하여 살펴보면, 「비영리민간단체 지원법」 제6조제1항에 따라 비영리 민간단체에 재정적인 지원을 할 수 있는 주체는 ‘행정자치부장관 및 시·도지사’이고, 지원대상은 같은 법 제4조제1항에 따라 주무장관 또는 시ㆍ도지사에게 ‘등록된 비영리 민간단체’인데, 달서구 자율방범대는 지방경찰청 소속 조직으로 「비영리민간단체지원법」에 따른 등록단체가 아니므로, 달서구조례안에서 자율방범대라는 특정한 ‘단체’에 대하여 직접 지원 방식으로 지원을 하려는 취지라면, 「자원봉사활동 기본법」 제18조 또한 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하기는 어려울 것으로 보입니다(법제처 2015. 3. 11. 회신 의견 15-0047 참조). 

  따라서, 달서구조례안에서 자율방범대 및 자율방범연합회의 자율방범활동에 대하여 경비를 지원하는 것은 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하는 것으로 보기는 어려울 것으로 보입니다.

  둘째로, 달서구조례안의 자율방범대 및 자율방범연합회에 대한 경비 지원이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지를 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 “법 제17조제1항제4호에서 ‘지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있습니다. 그런데 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상인 단체의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 할 것입니다(대법원 2013. 5. 23. 선고 2012추176 판결 참조). 또한, 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 ‘보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우’에 해당한다고 본 사례가 있습니다. 따라서 자율방범대 및 자율방범연합회에 대한 경비 지원이「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판결 등을 참고하고 재정적 상황 등을 종합적으로 고려하여 결정해야 할 것입니다. 

  그러나, 「지방재정법」 제32조의2제2항에서는 지방보조금은 법령에 명시적인 근거가 있는 경우 외에는 운영비로 교부(제17조제1항에 따른 지출을 포함함)할 수 없다고 규정하고 있고, 달서구조례안 제6조제1항의 ‘자율방범 활동을 위하여 필요한 경비’가 「지방재정법」 제32조의2제2항의 ‘운영비’를 포함한 사업비인지 명확하지 않으나, ‘운영비’가 포함되어 있다면, 「자원봉사활동 기본법」 제18조에서 ‘국가 및 지방자치단체는 자원봉사단체의 활동에 필요한 행정적 지원을 할 수 있으며 「비영리민간단체지원법」에 따라 ‘사업비’를 지원할 수 있다‘는 규정만으로는 “다른 법령에 명시적 근거가 있는 경우”의 요건을 충족하기는 어려울 것으로 보입니다(법제처 2015. 1. 17. 의견 14-0277 참조). 

  결론적으로, 달서구조례안 자체는 제정이 가능하나, 조례안 제6조제1항의 자율방범대 및 자율방범연합회에 대한 경비 지원은 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 “법률에 규정이 있는 경우”에 해당하지 않는 것으로 보이고, 조례안 제6조제1항의 ‘경비’에 운영비가 포함되어 있는 경우에는 같은 법 제32조의2제2항의 “법령에 명시적인 근거가 있는 경우”에 해당하기 어려울 것으로 보여서 자율방범대 및 자율방범연합회에 대한 경비 지원에 관한 사항은 조례에 규정할 수 없을 것으로 보이나, 조례안 제6조제1항의 ‘경비’에 운영비가 포함되지 않는다면 그 범위에서 같은 법 제17조제1항제4호의 요건에 해당하는지 여부를 검토하여 조례안 제정 여부를 판단하여야 할 것으로 보입니다.