법제처 로고

1. 질의요지
「도시철도법」에 따른 도시철도건설사업 시행 시 타인 토지의 지하부분 사용으로 인하여 해당 토지의 가격이 하락한 경우, 이를 추가로 보상하기 위한 별도의 보상기준을 「인천광역시 지하부분 토지사용에 관한 보상 조례」에 신설하는 것이 가능한지?

2. 의견
도시철도건설사업을 위한 토지의 지하부분 사용으로 인하여 해당 토지의 가격이 하락한 경우, 이를 추가로 보상하기 위해 「인천광역시 지하부분 토지사용에 관한 보상 조례」에 별도의 보상기준을 정하는 것은 도시철도법령 등에서 조례로 정하도록 위임한 범위를 벗어난 것으로 위법의 소지가 있으므로, 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

3. 이유
「인천광역시 지하부분 토지사용에 관한 보상 조례 일부개정조례안」(이하 “인천시 조례안”이라 함)은 「도시철도법」 제9조 및 같은 법 시행령 제10조에 따른 지하부분 사용에 대한 보상범위, 입체이용저해율 산정방법 등 구체적인 보상기준을 정함으로써 감정평가의 적정을 기함을 목적으로 하는 조례안(제1조)으로서, 제7조 및 제9조에서 지하보상비의 구체적인 산정기준을 정하면서 제9조제3항에서는 “도시철도건설사업 등으로 인한 필지의 지하부분 사용 전의 적정가격에서 제1항 및 제2항에 따른 지하보상비를 차감하여 산정된 가격과 설치된 지하시설물의 요인 등을 감안하여 형성된 필지 가격의 차액을 추가로 보상하되, 제1항, 제2항 및 제3항의 보상비 총액이 1,400,000원에 미달되는 경우에는 1,400,000원을 보상한다”라고 규정하고자 하는바, 이와 같이 도시철도건설사업 시행 시 토지의 지하부분 사용으로 인하여 해당 토지의 가격이 하락한 경우, 이에 대한 추가적인 보상을 위하여 도시철도법령에 따라 지급하는 지하보상비 외에 별도의 보상기준을 조례에 신설하는 것이 도시철도법령에서 조례로 정하도록 한 위임범위를 벗어나는 것은 아닌지 검토해야 할 것입니다.

 먼저 상위법령을 살펴보면, 「도시철도법」 제9조제1항에서는 도시철도건설자(이 사안에서 도시철도건설자는 같은 법 제3조제2호에 따라 도시철도사업계획의 승인을 받은 ‘지방자치단체’를 말함)가 도시철도건설사업을 위하여 타인 토지의 지하부분을 사용하려는 경우에는 그 토지의 이용 가치, 지하의 깊이 및 토지 이용을 방해하는 정도 등을 고려하여 보상한다고 하면서 같은 조 제2항에서는 제1항에 따른 지하부분 사용에 대한 구체적인 보상의 기준 및 방법에 관한 사항은 대통령령으로 정한다고 규정하고 있고, 이에 따른 같은 법 시행령 제10조제1항에서는 법 제9조제1항에 따른 토지의 지하부분 사용에 대한 보상대상은 도시철도시설의 건설 및 보호를 위하여 사용되는 토지의 지하부분으로 한다고 하고, 같은 조 제2항에서 법 제9조제1항에 따른 토지의 지하부분 사용에 대한 보상금액은 다음 제1호의 면적(법 제12조에 따른 구분지상권 설정 또는 이전 면적)에 제2호의 적정가격(제3항에 따른 해당 토지의 적정가격)과 제3호의 입체이용저해율(도시철도건설사업으로 인하여 해당 토지의 이용을 방해하는 정도에 따른 다음 각 목의 이용저해율을 합산한 것으로서 별표 1에 따라 산정되는 입체이용저해율)을 곱하여 산정한 금액으로 한다고 규정하고 있습니다. 이에 따른 별표 1(입체이용저해율의 산정기준) 제1호에서는 입체이용저해율은 건물의 이용저해율, 지하부분의 이용저해율, 건물 및 지하부분을 제외한 그 밖의 이용저해율을 합산하여 산정한다고 하고, 제2호 및 제3호 각 목에서는 구체적인 산정기준을 정하면서 제4호에서 “제3호 각 목의 입체이용가치 및 입체이용률 등의 구체적인 산정기준은 해당 토지 및 인근 토지의 이용실태, 입지조건과 그 밖의 지역적 특성을 고려하여 시ㆍ도의 ‘조례’로 정한다”고 규정하고 있습니다.

 살피건대, 「도시철도법」 제9조 및 이에 따른 같은 법 시행령 제10조 별표 1에서는 토지의 지하부분 사용에 대한 보상대상과 그 보상금액의 산정기준(면적 × 적정가격 × 입체이용저해율)을 상세하게 규정하면서, 시ㆍ도의 ‘조례’로 정하도록 위임한 사항은 보상금액의 산정기준 중에서도 입체이용저해율을 구성하는 입체이용가치 및 입체이용률 등의 구체적인 산정기준에 관한 사항이고, 그 외에 지역별로 추가적인 보상기준을 정할 수 있도록 위임한 바는 없는 것으로 보이며,

 또한 「도시철도법」 제3조에 따르면 지방자치단체 외에도 국가, 「지방공기업법」에 따라 설립된 지방공사 또는 다른 법인도 도시철도건설사업의 시행주체가 되는 점, 같은 법 제7조에 따라 도시철도건설자가 도시철도를 건설하려는 경우에는 도시철도사업계획을 수립하여 국토교통부장관의 승인을 받아야 하고, 같은 법 시행령 제7조제10호에서는 도시철도사업계획의 승인을 신청하려는 자는 ‘법 제9조에 따른 토지의 지하부분 사용에 따른 보상계획’을 포함하여 국토교통부장관에게 제출하여 승인을 받도록 규정하고 있는 점 등을 종합적으로 고려해 볼 때, 도시철도건설사업 시행과 그 사업을 위한 타인 토지의 지하부분 사용에 대한 보상에 관한 사항은 도시철도건설자가 상기 도시철도법령에서 규정하고 있는 바에 따라 처리하여야 할 사항인 것으로 보이고, 그 밖에 토지의 지하부분 사용에 대한 보상기준을 지방자치단체별로 임의로 확장하거나 축소하여 정할 수 있도록 예정하고 있지는 않은 것으로 보입니다.

 그런데 인천시 조례안 제9조제3항의 내용은 상기 법령의 규정에서 위임한 사항과는 별개로 도시철도건설사업을 위한 토지의 지하부분 사용으로 인하여 해당 토지의 가격이 하락한 경우에 이를 추가적으로 보상하기 위해 별도의 보상기준을 규정한 것으로, 이는 도시철도법령에서 조례로 정하도록 한 위임범위를 벗어나 위법의 소지가 있는 것으로 보입니다.  

 결론적으로, 도시철도건설사업을 위한 토지의 지하부분 사용으로 인하여 해당 토지의 가격이 하락한 경우, 이를 추가로 보상하기 위해  인천시 조례안에 별도의 보상기준을 정하는 것은 도시철도법령 등에서 조례로 정하도록 위임한 범위를 벗어난 것으로 위법의 소지가 있으므로, 바람직하지 않은 것으로 보입니다.