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1. 질의요지
가축사육 제한지역 내에서 일정한 요건에 해당하는 경우 축사의 증ㆍ개축 등을 허용할 수 있도록 하는 내용을 「원주시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례」에 규정하는 것이 가능한지?

2. 의견
가축사육 제한구역 내에서 일정한 요건에 해당되는 경우 축사의 증ㆍ개축 등을 할 수 있도록 그 허용범위와 내용을 조례에 규정하는 것은 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」제8조제1항에서 조례로 정하도록 한 위임범위를 벗어난 것으로 보이지는 않으므로, 가능할 것으로 판단됩니다.

3. 이유
「원주시 가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 조례 일부개정조례안」(이하 “원주시 조례안”이라 함)은 「가축분뇨의 관리 및 이용에 관한 법률」(이하 “가축분뇨법”이라 함)에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하는 조례안(제1조)으로서, 제3조제1항에서 시장은 가축분뇨법 제8조에 따라 가축사육제한구역을 지정하여 가축의 사육을 제한할 수 있다고 하면서, 같은 조 제2항에서는 제1항의 지역별 지정기준 및 사육이 제한되는 가축의 종류별 기준을 별표1과 같다고 규정하고 있고, 제3조의2에서는 “제한구역 내 축사의 증ㆍ개축 등에 대한 허용범위는 다음 각 호와 같다”고 규정하면서 ‘천재지변이나 기존 시설의 노후로 인한 재ㆍ개축의 경우 법 제11조에 따라 신고 또는 허가받은 면적 내’(제1호) 등의 사유를 각 호로 신설하고자 하는바, 이 사안은 가축사육 제한지역이라 하더라도 일정한 요건에 해당되는 경우 축사의 증ㆍ개축 등을 할 수 있도록 그 허용범위와 내용을 조례에서 정하는 것이 가축분뇨법령에서 조례로 정하도록 한 위임범위를 벗어나는 것은 아닌지 검토해야 할 것입니다.

 먼저 상위법령을 살펴보면, 가축분뇨법 제8조제1항에서는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 지역주민의 생활환경보전 또는 상수원의 수질보전을 위하여 ‘주거 밀집지역으로 생활환경의 보호가 필요한 지역(제1호)’, ‘「수도법」 제7조에 따른 상수원보호구역, 「환경정책기본법」 제38조에 따른 특별대책지역, 그 밖에 이에 준하는 수질환경보전이 필요한 지역(제2호)’ 등에 해당하는 지역 중 가축사육의 제한이 필요하다고 인정되는 지역에 대하여는 해당 지방자치단체의 ‘조례’로 정하는 바에 따라 일정한 구역을 지정ㆍ고시하여 가축의 사육을 제한할 수 있다고 규정하고 있어, 일정 요건에 해당되는 지역인 경우에는 가축사육이 제한되는 세부지역의 범위와 제한의 구체적인 내용 등에 관해 해당 지방자치단체의 ‘조례’로 정하도록 위임하고 있는 것으로 보입니다.

 살피건대, 조례에 대한 법률의 위임 범위에 관하여는 “헌법이 지방자치단체에 대하여 포괄적인 자치권을 보장하고 있는 취지로 볼 때, 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다(헌법재판소 1995. 4. 20. 92헌마264 결정 참고)”고 할 것이고, 가축분뇨법 제8조제1항에서는 지방자치단체가 지역주민의 생활환경 및 수질 보전을 위해 관할구역의 자연환경 또는 가축사육 실태 등을 고려하여 조례에서 가축사육 제한지역을 지정하고 일정한 한도를 설정하여 제한내용을 재량으로 정하도록 포괄적으로 위임하고 있는 것으로 보이므로, 이러한 위임에 따라 조례를 제정하는 경우에는 가축사육 제한지역의 지정뿐만 아니라 가축사육 제한지역에서 예외적으로 가축사육을 허용하는 내용 또한 조례로 정할 수 있고, 더 나아가 가축사육 제한지역이라 하더라도 필요한 경우 기존 축사에 대한 증ㆍ개축 등을 허용할지 여부와, 허용하는 경우의 구체적인 허용범위와 그 요건을 정하는 것은 가능할 것으로 보입니다(법제처 2010. 8. 23. 회신 10-0200 해석례 및 법제처 2015. 7. 24. 회신 15-0139 의견 참조). 

 이러한 법령의 규정내용 및 취지에 비추어 원주시 조례안 제3조의2의 내용을 살펴볼 때, 가축사육 제한지역 내에서 ‘천재지변이나 기존 시설의 노후로 인한 재ㆍ개축의 경우(제1호)’, ‘시장이 축사의 현대화 또는 가축분뇨처리시설 개선으로 악취저감 및 환경 개선 등에 효과가 있다고 판단하는 경우(제2호)’ 등 일정한 요건을 충족하는 경우에 기존 축사의 증ㆍ개축 등을 허용하도록 하는 내용은 가축분뇨법 제8조제1항의 조례로 정하도록 한 위임범위 내에 있는 것으로 보입니다.

 따라서, 가축사육 제한구역 내에서 일정한 요건에 해당되는 경우 축사의 증ㆍ개축 등을 할 수 있도록 그 허용범위와 내용을 조례로 정하는 것은 상위법령인 가축분뇨법령에서 조례로 정하도록 한 위임범위를 벗어난 것으로 보이지는 않으므로, 가능할 것으로 판단됩니다.