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1. 질의요지
「광주광역시 공유재산관리 조례」에 일반재산을 수의계약으로 매각할 수 있는 경우로 “일단의 토지면적이 1,000제곱미터 이하로서 사유토지와의 합필이 불가피하고 일반입찰로 매각할 경우 공유지와 연접한 사유토지 소유자의 재산권 행사에 막대한 피해발생 우려가 있다고 광주광역시 공유재산심의회에서 인정한 경우”를 규정하는 것이 가능한지?

2. 의견
「광주광역시 공유재산관리 조례」에 일반재산을 수의계약으로 매각할 수 있는 경우로 상기 사유를 규정하는 것은 「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제38조제1항제23호에서 조례로 정하도록 위임한 범위를 벗어난 것으로 보이지는 않고, 지방자치단체장의 권한을 근본적으로 침해하지는 않으므로 가능할 것으로 판단되나, 공유재산심의회의 법적 성격을 고려하여 아래 이유 부분을 참고하여 조례안을 입안할 필요가 있다고 보입니다.

3. 이유
「광주광역시 공유재산관리 조례 일부개정조례안」(이하 “광주시 조례안”이라 함) 제40조에서는 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」제38조제1항제23호에 의한 수의계약에 의하여 매각할 수 있는 경우의 내용 및 범위는 다음 각 호와 같다고 하면서, 제7호로 “일단의 토지면적이 1,000제곱미터 이하로서 사유토지와의 합필이 불가피하고 일반입찰로 매각할 경우 공유지와 연접한 사유토지 소유자의 재산권 행사에 막대한 피해발생 우려가 있다고 광주광역시 공유재산심의회에서 인정한 경우”를 신설하고자 하는바, 이 사안은 조례로 이와 같이 규정하는 것이 「공유재산 및 물품 관리법」(이하 “공유재산법”이라 함) 및 같은 법 시행령 등 상위법령에 위배되지 않는 것인지 검토해야 할 것입니다. 

 먼저 상위법령을 살펴보면, 공유재산법 제29조에서는 일반재산을 대부하거나 매각하는 계약을 체결할 때에는 그 뜻을 공고하여 일반입찰에 부쳐야 한다고 하면서 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 지명경쟁에 부치거나 수의계약으로 할 수 있다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제38조제1항에서는 지방자치단체의 장이 법 제29조제1항 단서에 따라 수의계약으로 매각할 수 있는 경우를 제1호(국가나 다른 지방자치단체가 공용 또는 공공용으로 사용하려는 경우)부터 제33호(지식재산의 내용상 그 실시에 특정인의 기술이나 설비가 필요하여 일반입찰에 부치기 곤란한 경우)까지 규정하고 있으며, 특히 제23호로 “재산의 위치ㆍ형태ㆍ용도 등으로 보아 일반입찰에 부치기 곤란하거나 계약의 목적 또는 성질상 수의계약으로 하는 것이 불가피한 경우로서 지방자치단체의 조례로 그 내용 및 범위를 정한 경우”를 규정하고 있습니다.

 이와 같은 법령의 규정에 비추어 광주시 조례안의 내용을 살펴보면, 일반재산을 매각하는 경우에는 원칙적으로 일반입찰에 의하여야 하지만 예외적으로 공유재산법 시행령 제38조제1항 각 호의 사유에 해당되는 경우에 지방자치단체의 장이 수의계약으로 매각할 수 있다고 할 것인데, 같은 항 제23호에서는 일반입찰에 부치기 곤란하거나 계약의 목적 또는 성질상 수의계약으로 하는 것이 불가피한 경우에는 그 내용 및 범위를 ‘조례’로 정할 수 있도록 위임하고 있는바, 광주시 조례안 제40조제7호에서 신설하고자 하는 “일단의 토지면적이 1,000제곱미터 이하로서 사유토지와의 합필이 불가피하고 일반입찰로 매각할 경우 공유지와 연접한 사유토지 소유자의 재산권 행사에 막대한 피해발생 우려가 있다고 광주광역시 공유재산심의회에서 인정한 경우”는 매각대상이 되는 일반재산의 위치와 형태 등을 고려하여 그 대상범위를 구체적으로 정한 것으로 보이므로, 공유재산법 시행령 제38조제1항제23호에서 조례로 정하도록 위임한 범위를 벗어난 것으로 보이지는 않습니다. 

 한편, 광주시 조례안 제40조제7호에서 일반입찰로 매각할 경우 공유지와 연접한 사유토지 소유자의 재산권 행사에 막대한 피해발생 우려가 있다고 ‘광주광역시 공유재산심의회가 인정’한 경우로 규정하고 있어, 이와 같은 형식으로 규정하는 것이 공유재산법 제29조 및 같은 법 시행령 제38조제1항에서 정한 지방자치단체장의 권한을 침해하는 것은 아닌지에 대한 의문이 있을 수 있습니다. 

 그러나, 공유재산법 시행령 제38조제1항에서는 ‘지방자치단체의 장’은 일반재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 수의계약으로 ‘매각할 수 있다’고 규정하고 있어, 지방자치단체의 장에게는 같은 조 각 호의 사유에 해당된다 하더라도 수의계약이 필요한지 여부를 판단하는 권한과, 필요하다고 인정되는 경우 그 계약상대방을 결정하는 권한 또한 부여되어 있다고 할 것이므로, 만약 광주시 조례안 제40조제7항에 따라 ‘광주광역시 공유재산심의회’가 공유지와 연접한 사유토지 소유자의 재산권 행사에 막대한 피해발생 우려가 있다고 ‘인정’한다 하더라도, 지방자치단체의 장은 이 경우 반드시 수의계약을 해야 하는 것은 아니고 공유재산법 시행령 제38조제1항에 따라 수의계약으로 매각할 수 있는 집행권한은 여전히 지방자치단체의 장에게 있다고 할 것인바, 이와 같은 형식으로 규정하는 것 자체가 지방자치단체장의 권한을 침해하는 것은 아닌 것으로 보입니다.

 따라서, 광주시 조례안에 일반재산을 수의계약으로 매각할 수 있는 경우로 “일단의 토지면적이 1,000제곱미터 이하로서 사유토지와의 합필이 불가피하고 일반입찰로 매각할 경우 공유지와 연접한 사유토지 소유자의 재산권 행사에 막대한 피해발생 우려가 있다고 광주광역시 공유재산심의회에서 인정한 경우”를 규정하는 것은, 「공유재산 및 물품관리법 시행령」 제38조제1항제23호에서 조례로 정하도록 위임한 범위를 벗어난 것으로 보이지는 않고 지방자치단체장의 권한을 근본적으로 침해하지는 않으므로, 가능할 것으로 판단됩니다.

 다만, 광주광역시 공유재산심의회는 공유재산법 제16조에 따라 공유재산의 관리 및 처분에 관하여 지방자치단체의 장이 자문하기 위하여 각 지방자치단체에 두는 심의회로서, 공유재산심의회는 공유재산의 관리ㆍ운영 및 처분에 대한 사항을 심의하나 그 의결의 구속력이 없는 ‘자문기관’에 해당하고 공유재산의 관리 및 처분은 지방자치단체장이 최종적인 권한을 가지고 있다는 점을 고려할 때, 광주시 조례안에서 사유토지 소유자의 재산권 행사에 막대한 피해발생 우려가 있다고 ‘인정’한다고 규정하는 것은 자문기관인 공유재산심의회의 성격에 부합하지 않는다고 할 것이므로, 광주시 조례안 제40조제7호의 규정방식을 광주광역시 공유재산심의회의 ‘심의를 거쳐 시장이 인정한 경우’ 혹은 ‘심의를 거친 경우’ 등의 형태로 규정하는 것이 바람직할 것으로 보이니, 조례 입안 시 이 점을 참고하시기 바랍니다.