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1. 질의요지
개발행위허가와 관련하여 법령의 구체적인 규정이 없는 입지거리 확보, 녹지공간 확보 등의 추가적인 허가조건을 조례에 규정할 수 있는지?

2. 의견
「밀양시 도시계획 조례」에서 발전시설 및 폐차장, 고물상에 대한 개발행위허가 기준 및 개발행위허가 시 녹지공간 등을 확보하도록 규정한 것은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 같은 법 시행령 등에서 위임한 범위 내에서 정해진 것으로 보이므로, 이와 같은 내용을 조례안에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.

3. 이유
「밀양시 도시계획조례 일부개정안」(이하 “밀양시조례안”이라 함) 에서는 발전시설은 주거 밀집지역으로부터 직선거리 100m 안에 입지하지 아니할 것, 자원순환 관련시설은 왕복2차선 이상의 도로, 하천, 저수지 경계 및 주거 밀집지역으로부터 100m안에 입지하지 아니할 것, 경계휀스나 차폐수림을 조성하고 바닥은 포장할 것 등의 기준에 적합하여야 한다고 규정하고 있으며 건축행위를 수반하는 개발행위허가 시 녹지공간을 확보하도록 하고, 차폐수림이나 차폐막을 설치하고 주변경관과 어울리는 수종을 심도록 하고 있습니다. 이 사안은 밀양시조례안에 위와 같은 내용으로 개발행위허가의 기준을 규정할 수 있는지에 대한 질의로 보입니다. 

 「지방자치법」 제22조에 따르면, “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.”고 규정하고 있으므로, 조례를 제정함에 있어 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하므로 법률의 위임 없이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없습니다(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결 참조).

  그런데 밀양시조례안에서는 개발행위허가 시 입지거리ㆍ녹지공간 등을 확보하고 차폐수림이나 차폐막을 설치하도록 함으로써 이러한 요건을 갖춘 자에 대하여 개발행위허가를 하도록 하고 있어「지방자치법」 제22조 단서에서 규정한 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항을 정하는 것으로 보이는바, 조례로 이와 같은 사항을 정하려면 법률의 위임이 있어야 하고, 위임이 있으면 해당 조례의 내용이 위임의 범위에 있는지를 살펴보아야 할 것입니다.

  우선, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(이하 “국토계획법”이라 함) 제58조제1항에 따르면 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것 등 같은 항 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야 하며, 같은 조 제3항에 따르면 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성, 지역의 개발상황, 기반시설의 현황 등을 고려하여 같은 항 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다고 규정하고 있습니다. 

  이에 따른 국토계획법 시행령 제56조제1항에서는 국토계획법 제58조제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다고 규정하고 있고, 같은 표에서는 개발행위허가의 기준과 관련하여 분야별 검토사항과 개발행위별 검토사항을 규정하고 있으며, 같은 영 제56조제4항에서는 국토교통부장관이 같은 조 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다고 규정하고 있고, 이에 따라 국토교통부 훈령으로 제정된 개발행위허가 운영지침 1-2-2에서는 “특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수(이하 “허가권자”라 한다)는 국토계획법, 같은 법 시행령 및 이 지침에서 위임하거나 정한 범위안에서 도시ㆍ군계획조례 또는 별도의 지침을 마련하여 개발행위허가제를 운영할 수 있다”고 규정하고 있습니다. 
   
  위와 같은 국토계획법, 같은 법 시행령 및 개발행위허가지침의 규정들에서는 개발행위허가의 기준에 대하여 법령에서 정한 범위에서 도시ㆍ군 계획조례로 정할 수 있도록 포괄적으로 위임하고 있고, 조례에 대한 법률의 위임은 법규명령에 대한 법률의 위임과 같이 반드시 구체적으로 범위를 정하여 할 필요가 없으며 포괄적인 것으로 족하다고 할 것이므로(헌법재판소 1995. 4. 20. 92헌마264 결정 참고), 밀양시에서는 위 법령 등에서 위임하거나 정한 범위에서 도시ㆍ군 계획조례로 개발행위허가의 기준을 정할 수 있을 것으로 보입니다. 

  다음으로, 밀양시조례안과 같은 내용으로 개발행위허가의 기준을 정한 것이 법령 등에서 위임한 범위 내에 있는 것인지를 살펴보면, 국토계획법 제58조제1항제4호에서는 개발행위허가의 신청 내용이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루어야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 별표 1의2제1호가목 분야별 검토사항 중 공통분야 허가기준(3)에서는 “토지의 형질변경 또는 토석채취의 경우에는 표고ㆍ경사도ㆍ임상 및 인근 도로의 높이, 배수 등을 참작하여 도시ㆍ군계획조례(특별시·광역시ㆍ특별자치시ㆍ특별자치도ㆍ시 또는 군의 도시ㆍ군계획조례를 말한다. 이하 이 표에서 같다)가 정하는 기준에 적합할 것”이라고 규정하고 있으며, 같은 호 라목(1)에서는 “개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이ㆍ형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며...(생략) ”라고 규정하고 있고, 같은 목(2)에서는 “개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염ㆍ수질오염ㆍ토질오염ㆍ소음ㆍ진동ㆍ분진 등에 의한 환경오염ㆍ생태계파괴ㆍ위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것”이라고 규정하고 있으며, 기반시설에 관한 기준을 정하고 있는 같은 호 마목(1)에서는 “주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니할 것”이라고 규정하고 있습니다.

  앞서 살펴본 바와 같이 조례에 대한 법률의 위임은 포괄적인 것으로 족하다고 할 것이고, 국토계획법 및 같은 법 시행령 등에서는 해당 법령에서 정한 범위에서 개발행위허가의 기준을 도시ㆍ군 계획조례로 정할 수 있도록 포괄적으로 위임하고 있으며, 해당 법령들에서는 개발행위허가의 기준을 정함에 있어 주변지역의 토지이용실태, 토지이용계획 등 주변환경이나 경관과 조화를 이루도록 하고 있고, 개발행위로 건축하거나 설치하는 건축물이나 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고 그 높이ㆍ형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루도록 하고 있으며, 개발행위로 당해지역 및 주변지역에 환경오염, 생태계파괴, 위해발생 등이 발생하지 않도록 하고 있고, 주변의 교통소통에 지장을 초래하지 아니하도록 하고 있는바, 밀양시조례안에서 이러한 사항을 고려하여 개발행위허가를 함에 있어 왕복 2차선 이상의 도로나 주거 밀집지역으로부터 일정 거리를 확보하도록 하고 그 외 경계휀스나 차폐수림 등을 조성하고 녹지공간을 확보하도록 한 것이라면 이러한 내용으로 개발행위허가의 기준을 정한 것은 국토계획법 및 같은 법 시행령 등에서 정한 범위 내에서 정해진 것으로 보입니다.

  따라서, 밀양시 조례안에서 발전시설 및 폐차장, 고물상에 대한 개발행위허가 기준 및 개발행위허가 시 녹지공간 등을 확보하도록 규정한 것은 국토계획법 및 같은 법 시행령 등에서 위임한 범위 내에서 정해진 것으로 보이므로, 이와 같은 내용을 조례안에 규정할 수 있을 것으로 보입니다.