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1. 질의요지
가. 도지사가 이ㆍ미용서비스 산업 육성 및 지원 계획을 2년마다 수립ㆍ시행하도록 하고 이ㆍ미용서비스 산업 육성을 위한 사업을 수행할 수 있도록 하는 내용으로 조례를 제정하는 것이 가능한지? 

 나. 이·미용서비스 산업의 육성ㆍ발전을 위하여 “시·군” 및 이ㆍ미용서비스 산업 육성을 위한 사업을 수행하는 “기관ㆍ단체ㆍ협회 등”에 대하여 예산을 지원할 수 있다고 조례에 규정하는 것이 가능한지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여

 이ㆍ미용서비스산업 육성 및 지원에 관한 사무는 「지방자치법」제9조제2항에 따른 자치사무이고, 도지사가 이ㆍ미용서비스 산업 육성 및 지원 계획을 수립ㆍ시행하도록 하고 이에 따른 사업을 수행할 수 있도록 하는 내용은 도지사의 권한을 침해하는 등 법령에 위배되지 않는 것으로 보이므로, 조례에 이와 같이 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.

 나. 질의 나에 대하여

 이·미용서비스 산업의 육성ㆍ발전을 위하여 “시ㆍ군”에 대하여 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정하는 것은「지방재정법」제23조제2항의 내용을 단순히 확인적으로 재기재한 것에 불과하므로 이와 같이 규정할 실익이 없고 입법론적으로 바람직하지 않은 것으로 보이며, 이ㆍ미용서비스 산업 육성을 위한 사업을 수행하는 “기관ㆍ단체ㆍ협회 등”에 대하여 예산을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 보조금 지출을 통해 수행하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 해당 사업이 충청남도의 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 충청남도 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후 귀 도의 정책적 판단에 따라 조례 제정 여부를 신중하게 결정하여야 할 것으로 보입니다.

3. 이유
가. 질의 가에 대하여

 「충청남도 이·미용서비스 산업 육성 및 지원에 관한 조례 제정안」(이하 “충청남도 조례안”이라 함)은 이·미용서비스 산업의 육성 및 기반조성을 통하여 충청남도민의 삶의 질 향상과 지역경제 발전에 이바지함을 목적으로 하는 조례안(제1조)으로서, 이·미용서비스 산업이란 「공중위생관리법」 제2조제4호 및 제5호에 따른 이용업ㆍ미용업과 이와 관련된 서비스 산업, 그 밖에 신체를 건강하고 아름답게 관리ㆍ유지하기 위하여 필요한 서비스와 관련된 산업(제2조)을 말한다고 하면서, 제5조에서 도지사는 이ㆍ미용서비스 산업 인력의 양성, 기술지원 등의 내용의 포함된 충청남도 이ㆍ미용서비스 산업 육성 및 지원계획을 2년마다 수립ㆍ시행하도록 하고, 제6조에서 도지사는 이ㆍ미용서비스 산업에 대한 연구ㆍ교육ㆍ훈련, 전문인력 양성 등 이ㆍ미용서비스 산업 육성을 위한 사업을 수행할 수 있다고 규정하고 있는 바, 충청남도 조례안 제5조 및 제6조와 같은 내용으로 조례를 제정하는 것이 가능한지에 대해 질의하고 있습니다.

 「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 자치조례를 제정할 수 있는데, 이 때 사무란 같은 법 제9조제1항에 따른 지방자치단체의 자치사무와 법령에 의하여 지방자치단체에 속하게 된 단체위임사무를 가리키므로(대법원 2004. 6. 11. 선고 2004추34 판결 참조), 이 사무에 대해서는 법령에 위반되지 않는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다고 할 것입니다. 

 먼저, 지방자치단체가 이ㆍ미용서비스 산업을 육성하고 지원하는 사무가 조례 제정 대상이 되는 소관 사무인지를 살펴보면, 이 사안 조례안의 적용대상이 되는 ‘이용업’과 ‘미용업’에 대해서는 「공중위생관리법」에서 일부 규정하고 있기는 하나, 이 법률은 이용업 및 미용업 등 공중위생영업의 위생관리, 면허, 영업제한 등에 관해 규율하고 있는 법으로서 이ㆍ미용서비스 산업 육성 및 지원과 관련한 직접적인 근거 법률이라고 볼 수는 없고 또한 그 밖에 이ㆍ미용서비스 산업 육성 및 지원과 관하여 법령상 별도의 규정이 있는 것으로 보이지는 않으나, 「지방자치법」 제9조제2항에서 “지역산업의 육성ㆍ지원(제3호차목)” 및 “지역경제의 육성 및 지원(제4호거목)”을 지방자치단체의 사무의 하나로 예시하고 있으므로, 충청남도가 이ㆍ미용서비스 산업을 육성하고 지원하는 경우에 그 사무는 이러한 자치사무의 범위에 포함될 수 있을 것으로 보이므로, 지방자치단체가 이에 관하여 조례를 제정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.

 한편, 충청남도 조례안 제5조제1항에서 도지사로 하여금 충청남도 이ㆍ미용서비스산업 육성 및 지원계획을 2년마다 수립ㆍ시행하도록 하고, 같은 조 제2항에서는 이ㆍ미용서비스산업 육성 및 지원계획에 기본목표와 방향에 관한 사항(제1호), 이ㆍ미용서비스산업 인력의 양성 계획에 관한 사항(제2호), 이ㆍ미용서비스 사업자의 경영 및 기술지원에 관한 사항(제3호) 등을 포함하도록 의무화하고 있어 이 규정이 도지사의 권한을 침해하는 것은 아닌지에 대한 의문이 있을 수 있으나, 앞서 살펴본 바와 같이 이ㆍ미용서비스산업 육성 및 지원에 관한 사무는「지방자치법」제9조제2항에 따른 자치사무에 해당하고, 또한 충청남도 조례안 제5조제1항 및 제2항의 내용은 지방의회의 관여가 배제되는 지방자치단체장의 전속적인 권한이라고 보기도 어려우므로, 이와 같이 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.

 결론적으로, 이ㆍ미용서비스산업 육성 및 지원에 관한 사무는 「지방자치법」제9조제2항에 따른 자치사무이고, 도지사가 이ㆍ미용서비스 산업 육성 및 지원 계획을 수립ㆍ시행하도록 하고 이에 따른 사업을 수행할 수 있도록 하는 내용은 도지사의 권한을 침해하는 등 법령에 위배되지 않는 것으로 보이므로, 조례에 이와 같이 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.

 나. 질의 나에 대하여

 충청남도 조례안 제7조에 따르면 도지사는 제6조의 이ㆍ미용서비스 산업의 육성ㆍ발전을 위하여 시ㆍ군 및 기관ㆍ단체ㆍ협회 등에 대하여 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 “시ㆍ군” 및 “기관ㆍ단체ㆍ협회 등”에 대하여 예산의 범위 내에서 재정적 지원을 하려는 것이므로, 이 사안에서는 해당 내용이 「지방재정법」에 위배되지 않는 것인지 검토해야 할 것으로 보입니다.

 먼저, 이ㆍ미용서비스 산업의 육성ㆍ발전을 위하여 “시ㆍ군”에 대하여 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정하는 것이 가능한지 살펴보면, 「지방재정법」제23조제2항에서는 특별시ㆍ광역시ㆍ특별자치시ㆍ도ㆍ특별자치도는 정책상 필요하다고 인정할 때 또는 시ㆍ군 및 자치구의 재정 사정상 특히 필요하다고 인정할 때에는 예산의 범위에서 시ㆍ군 및 자치구에 보조금을 교부할 수 있다고 규정하고 있으므로, 해당 내용을 조례에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다. 그러나 이러한 규정을 조례에 별도로 두지 않더라도 충청남도는 「지방재정법」제23조제2항을 근거로 시ㆍ군의 재정 사정상 특히 필요하다고 인정할 경우 당해 시ㆍ군에 보조금을 교부할 수 있을 것이므로, 충청남도 조례안 제7조에서 “시ㆍ군”에 대하여 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정하는 것은 상기 법률에서 규정한 사항을 단순히 확인적으로 재기재한 것에 불과하여 이와 같은 규정을 제정할 실익이 없을 뿐만 아니라 입법론적으로도 바람직하지 않은 것으로 보입니다(법제처 2012. 6. 29. 회신 12-0179 의견 참조).

 다음으로, 이ㆍ미용서비스 산업 육성을 위한 사업을 수행하는 “기관ㆍ단체ㆍ협회 등”(이하 “관련 기관 등”이라 함)에 대하여 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정하는 것이 가능한지 살펴보면, 「지방재정법」 제17조제1항에서는 지방자치단체는 그 소관에 속하는 사무와 관련하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우와 공공기관에 지출하는 경우에만 개인 또는 법인·단체에 기부·보조, 그 밖의 공금 지출을 할 수 있다고 규정하면서, 다음 각 호로 법률에 규정이 있는 경우(제1호) 및 보조금을 지출하지 아니하면 사업의 수행이 불가능한 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우(제4호) 등을 들고 있으며, 제4호에 따른 지출은 해당 사업에의 지출근거가 조례에 직접 규정되어 있는 경우로 한정하고 있으므로, 충청남도 조례안의 내용과 같이 관련 기관 등에 대하여 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항 각 호의 예외사유에 해당하는지에 대해 검토하여야 할 것으로 보입니다.

 우선, 「지방재정법」 제17조제1항제1호에서 제시하고 있는 ‘법률에 규정이 있는 경우’에 해당하기 위해서는 개별적인 법률상 근거가 필요한데, 관련 기관 등에 대한 보조금 지원이 「지방자치법」 제9조제2항에 따른 자치사무에 해당한다 하더라도 「지방자치법」의 규정만으로는 「지방재정법」 제17조제1항제1호의 ‘법률의 규정이 있는 경우’에 해당된다고 보기는 어려울 것(대법원 2012. 5. 24. 선고, 2011추117 판결 참조)인 바, 이 사안에서 관련 기관 등에 대한 보조금 지원의 근거가 되는 개별 법률의 규정은 없는 것으로 보이므로, 이는 「지방재정법」 제17조제1항제1호에 해당된다고 보기는 어려울 것으로 보입니다. 

  다음으로, 관련 기관 등에 대하여 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 살펴보면, 「지방재정법 시행령」 제29조제3항에서는 “법 제17조제1항제4호에서 “지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”라 함은 당해 지방자치단체의 소관에 속하는 사무의 수행과 관련하여 그 지방자치단체가 권장하는 사업으로서 보조금을 지출하지 아니하면 그 사업을 수행할 수 없는 경우를 말한다”고 규정하고 있습니다. 

 그런데 지방자치단체가 권장하는 사업인지의 여부는 보조금 지출 대상의 성격, 실제 보조금이 지출될 사업의 내용, 해당 사업이 지방 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 지방자치단체 주민이 갖는 일반적 인식 등 객관적 요소를 종합적으로 고려하여 판단하여야 한다(대법원 2013. 5. 23. 선고, 2012추176 판결 참조)고 할 것이고, 이와 더불어 지방자치단체가 해당 사업을 수행하지 않는다면 상당한 비용이 소요되어 그 비용을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 된다거나(대법원 2009. 12. 24. 선고, 2008추87 판결 참조), 주민들이 일상생활을 영위하는 데 있어 필수불가결한 시설을 민간에 부담시키게 된다면 경제적 부담으로 사업이 사실상 어렵게 되는 경우(청주지법 2010. 2. 4. 선고, 2009구합1285 판결 참조) 등을 「지방재정법」 제17조제1항제4호 소정의 “보조금을 지출하지 아니하면 사업을 수행할 수 없는 경우로서 지방자치단체가 권장하는 사업을 위하여 필요하다고 인정되는 경우”에 해당한다고 본 사례가 있습니다.

 따라서, 관련 기관 등에 대하여 보조금을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 원칙적으로 지방자치단체가 판단해야 할 영역으로, 「지방재정법」 및 같은 법 시행령의 규정, 앞서 제시한 판례 등을 참고하여 보조금 지출을 통해 수행하려는 사업의 내용, 지원대상인 관련 기관 등의 성격, 해당 사업이 충청남도의 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 충청남도 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후 귀 도의 정책적 판단에 따라 조례 제정 여부를 신중하게 결정하여야 할 것으로 보입니다.

 결론적으로, 이·미용서비스 산업의 육성ㆍ발전을 위하여 “시ㆍ군”에 대하여 예산의 범위에서 지원할 수 있다고 규정하는 것은「지방재정법」제23조제2항의 내용을 단순히 확인적으로 재기재한 것에 불과하므로 이와 같이 규정할 실익이 없고 입법론적으로 바람직하지 않은 것으로 보이고, 이ㆍ미용서비스 산업 육성을 위한 사업을 수행하는 “기관ㆍ단체ㆍ협회 등”에 대하여 예산을 지원하는 것이 「지방재정법」 제17조제1항제4호에 해당하는지 여부는 보조금 지출을 통해 수행하려는 사업의 내용, 지원대상의 성격, 해당 사업이 충청남도의 재정에 미치는 영향, 해당 사업에 대해 충청남도 주민이 갖는 일반적 인식 등을 종합적으로 고려하여 검토한 후 귀 도의 정책적 판단에 따라 조례 제정 여부를 신중하게 결정하여야 할 것으로 보입니다.