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1. 질의요지
「식품위생법 시행규칙」에서 조례로 정하도록 위임한 “음식판매자동차를 사용한 휴게음식점영업 또는 제과점영업의 영업장소와 영업신고 시 첨부서류”를 조례에서 다시 규칙으로 정하도록 재위임할 수 있는지?

2. 의견
음식판매자동차를 사용한 휴게음식점영업 또는 제과점영업의 영업장소와 영업신고 시 첨부서류는 「식품위생법 시행규칙」에서 조례로 정하도록 하고 있어 이를 포괄적으로 규칙에 재위임하는 것은 바람직하지 않으나, 양산시가 규칙으로 재위임할 수밖에 없는 상황이라면 「양산시 음식판매자동차의 영업장소 및 첨부서류에 관한 조례」에서 기준이나 고려사항 등 그 대강은 직접 정한 후 규칙으로 재위임하는 것이 법체계상 적절하다 하겠습니다.

3. 이유
「양산시 음식판매자동차의 영업장소 및 첨부서류에 관한 조례안」(이하 “양산시조례안”이라 한다)은 「식품위생법 시행규칙」 별표 15의2제9호에서 위임된 사항과 그 시행에 필요한 사항을 규정함을 목적으로 하고(제1조), 제2조에서는 영업장소와 첨부서류를 규정하면서 「식품위생법 시행규칙」 별표 15의2제9호에 따라 음식판매자동차를 사용하여 휴게음식점영업 또는 제과점영업을 하려는 경우, 영업장소와 영업신고 시 첨부서류는 다음 각 호와 같다고 규정하면서, 같은 조 제1호에서는 「문화예술진흥법」 제2조제1항제3호에 따른 시설의 경우에 해당하는 서류를, 제2호에서는 국가, 지방자치단체 또는 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제2조제1항에 따른 공공기관에서 주최하거나 주관하는 행사의 시설 또는 장소에 해당하는 경우의 서류를, 제3호에서는 그 밖에 양산시장이 음식판매자동차를 사용하여 휴게음식점영업 등을 하려는 자의 수요, 다른 법령과의 관계, 이용자의 안전, 교통의 원활한 소통 및 그 밖의 주변 환경 등을 고려하여 규칙으로 정하는 시설 또는 장소인 경우 그 규칙으로 정하는 서류라고 정하고 있는 바, 이 사안에서는 「식품위생법 시행규칙」에서 조례로 정하도록 위임한 “음식판매자동차를 사용한 휴게음식점영업 또는 제과점영업의 영업장소와 영업신고 시 첨부서류”를 조례에서 다시 규칙으로 정하도록 재위임할 수 있는지에 대해 질의하는 것으로 보입니다. 

  이를 검토하기 위해서는, 「식품위생법」 및 같은 법 시행령, 시행규칙 등에 따른 영업의 신고 등에 관한 규정을 살펴보고, 관련 규정의 취지상 양산시조례안과 같은 규정을 조례에 두는 것이 허용될 수 있는 것인지 여부를 살펴보아야 할 것입니다. 

  먼저, 「식품위생법」 제36조제1항에서는 같은 항 제1호의 식품 또는 식품첨가물의 제조업, 가공업, 운반업, 판매업 및 보존업, 제2호의 기구 또는 용기·포장의 제조업, 제3호의 식품접객업의 영업을 하려는 자는 총리령으로 정하는 시설기준에 맞는 시설을 갖추어야 한다고 규정하고 있고, 제2항에서는 제1항 각 호에 따른 영업의 세부 종류와 그 범위는 대통령령으로 정하도록 하고 있으며, 같은 법 제37조제4항에서는 제36조제1항 각 호에 따른 영업 중 대통령령으로 정하는 영업을 하려는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업 종류별 또는 영업소별로 식품의약품안전처장 또는 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 시행령 제21조에서는 법 제36조제2항에 따른 영업의 세부 종류와 그 범위를 정하면서 같은 항 제8호가목에서 ‘주로 다류, 아이스크림류 등을 조리·판매하거나 패스트푸드점, 분식점 형태의 영업 등 음식류를 조리·판매하는 영업으로서 음주행위가 허용되지 아니하는 영업’을 식품접객업 중 휴게음식점영업으로 규정하고 있으며,  ‘주로 빵, 떡, 과자 등을 제조·판매하는 영업으로서 음주행위가 허용되지 아니하는 영업’을 식품접객업 중 제과점영업으로 규정하고 있습니다. 

  또한 「식품위생법 시행규칙」 제42조제1항에서는 법 제37조제4항 전단에 따라 영업신고를 하려는 자는 영업에 필요한 시설을 갖춘 후 별지 제37호서식의 영업신고서에 다음 각 호의 서류를 제출하여야 한다고 규정하면서 같은 항 제14호에서 「자동차관리법 시행규칙」 별표 1 제1호·제2호 및 비고 제1호4목에 따른 이동용 음식판매 용도인 소형·경형화물자동차 또는 같은 표 제2호에 따른 이동용 음식판매 용도인 특수작업형 특수자동차(이하 “음식판매자동차”라 한다)를 사용하여 영 제21조제8호가목의 휴게음식점영업 또는 같은 호 바목의 제과점영업을 하려는 경우는 별표15의2에 따른 서류를 제출하도록 하고, 별표15의2에서는 음식판매자동차를 사용하는 영업의 신고 시 첨부서류를 정하면서 같은 별표 제9호에서 그 밖에 특별시·광역시·도·특별자치도 또는 시·군·구의 조례로 정하는 시설 또는 장소에서 휴게음식점영업등을 하려는 경우에는 그 시설 또는 장소를 사용할 수 있음을 증명하는 서류 등으로서 시·도 또는 시·군·구의 ‘조례로 정하는 서류’를 규정하고 있습니다. 

  일반적으로 상위법령에서 조례로 정하도록 위임한 경우에는 그 위임취지를 존중하여 위임 사항을 조례로 정하여야 하고, 그 하위의 규칙으로 정하지 않도록 하는 것이 원칙이라 할 것입니다. 다만, 조례로 정하도록 한 사항이 지나치게 전문적이고 기술적이거나 수시로 변경할 수밖에 없는 성질의 것인 경우에는 부득이하게 규칙 등 하위 자치법규로 재위임할 수 있을 것인바, 이 경우에도 이에 대한 구체적인 기준이나 범위를 정한 후 규칙으로 위임함으로써 조례만 보아도 규칙으로 위임하려는 사항의 대강을 예측할 수 있도록 하여야 할 것입니다(법제처 2014. 1. 15. 의견 13-0413 참조). 

  이러한 기준에 따라 살펴보면, 「식품위생법 시행규칙」 별표 15의2 제9호에서 휴게음식점영업등을 하려는 경우 시설 또는 장소와 제출하여야 하는 서류를 조례로 정하도록 하고 있으므로, 영업장소 및 그에 따른 첨부서류는 원칙적으로 양산시조례에서 정해야 할 사항입니다. 

  그러나 영업장소 및 첨부서류를 조례에서 정하기에는 양산시의 사정이 가변적이어서 규칙으로 재위임할 수밖에 없다면, “양산시장이 음식판매자동차를 사용하여 휴게음식점영업등을 하려는 자의 수요, 다른 법령과의 관계, 이용자의 안전, 교통의 원활한 소통 및 그 밖의 주변 환경 등을 고려하여 규칙으로 정하는 시설 또는 장소인 경우 그 규칙으로 정하는 서류” 등과 같이 휴게음식점영업등의 시설 또는 장소의 구체적인 기준이나 고려사항 등 그 대강을 조례에서 직접 정한 후 규칙으로 위임하는 방식을 취하는 것이 바람직할 것입니다.

  결론적으로, 음식판매자동차를 사용하여 휴게음식점영업 또는 제과점영업의 영업장소와 영업신고 시 첨부서류는 「식품위생법 시행규칙」에서 조례로 정하도록 하고 있어 이를 포괄적으로 규칙에 재위임하는 것은 바람직하지 않으나, 양산시가 규칙으로 재위임할 수밖에 없는 상황이라면 양산시조례에서 기준이나 고려사항 등 그 대강은 조례에서 직접 정한 후 규칙으로 재위임하는 것이 법체계상 적절하다 하겠습니다.