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1. 질의요지
가. 「영유아보육법」제11조의2에 따르면 시·도지사, 시장·군수·구청장은 「도시개발법」, 「도시 및 주거환경정비법」, 「택지개발촉진법」, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 및 「공공주택 특별법」 등에 따라 시행하는 개발·정비·조성사업에 ‘어린이집 또는 어린이집용지’가 확보될 수 있도록 노력하여야 한다고 규정하고 있는데, 「전라북도 국공립어린이집 설치 지원 조례 제정안」에서 도지사는 ‘국공립어린이집용지’가 확보될 수 있도록 노력하여야 한다고 규정하는 것이 가능한지?

 나. 상기 「영유아보육법」제11조의2에서 인용하고 있는 법률과 관련하여, 조례에서 해당 법령과 조문까지 세부적으로 나열하여 규정하는 것이 가능한지?

 다. 도지사는 관내의 유휴지 및 유휴시설에 대하여 시설을 신축하거나 증축ㆍ보수하여 우선적으로 국공립어린이집으로 활용할 수 있도록 한다고 조례에 규정하는 것이 가능한지?

 라. 국공립어린이집을 설치하는 경우 친환경 자재를 의무적으로 사용하도록 조례에 규정하는 것이 가능한지? 

 마. 도지사는 전라북도에서 신축하는 임대주택 내의 의무보육시설은 국공립어린이집으로 설치하여야 한다고 조례에 규정하는 것이 가능한지?

 「영유아보육법」제24조제2항에 따르면 국가나 지방자치단체가 국공립어린이집을 법인ㆍ단체 또는 개인에게 위탁하여 운영하는 경우에 최초 위탁은 공개경쟁의 방법에 따라야 하나, 공개경쟁의 방법을 따르지 않아도 되는 예외 사유를 각 호로 규정하고 있는 바,

 바. 조례에서 ‘부지 또는 건물 등’을 제공한 자에 대하여 국공립어린이집의 최초 운영권을 줄 수 있다고 규정할 수 있는지?

 사. 조례에서 기존 공동주택 내의 어린이집이 국공립어린이집으로 전환하는 경우 ‘시설 등을 기부채납한 자’에 대하여 해당 국공립어린이집의 최초 운영권을 줄 수 있다고 규정할 수 있는지?

2. 의견
가. 질의 가에 대하여
  
 「전라북도 국공립어린이집 설치 지원 조례 제정안」에 도지사는 ‘국공립어린이집용지’가 확보될 수 있도록 노력하여야 한다고 규정하는 것이 불가능한 것은 아니지만, 이와 같은 규정을 제정할 실익이 없을 뿐만 아니라, 입법론적으로도 바람직하다고 보기는 어려우므로 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.

 나. 질의 나에 대하여

 조례에서 「영유아보육법」제11조의2에서 인용하고 있는 관련 법령 및 조문을 세부적으로 나열하는 것이 불가능한 것은 아니지만, 입법체계적으로 바람직하다고 보기는 어려우므로 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.

 다. 질의 다에 대하여

 조례에서 도지사는 관내의 유휴지 및 유휴시설에 대하여 보육에 알맞도록 안전하고 쾌적하게 시설을 신축하거나 증축ㆍ보수하여 우선적으로 국공립어린이집으로 활용할 수 있도록 한다고 규정하는 것은 상위법령에서 정하지 않은 사실상의 의무를 도지사에게 부과하는 것으로 위법의 소지가 있고, 「영유아보육법」 제12조의 규정을 고려할 때 이와 같이 규정할 실익도 없을 것으로 보이므로, 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.

 라. 질의 라에 대하여

 국공립어린이집을 설치하는 경우 의무적으로 친환경 자재를 사용하도록 하는 내용은 영유아보육법령에서 정한 어린이집의 설치기준을 조례에서 추가로 규정하는 것으로서 상위법령에 위배되는 것으로 보입니다.
 
 마. 질의 마에 대하여

 조례에서 도지사는 전라북도에서 신축하는 임대주택 내의 의무보육시설은 국공립어린이집으로 설치하여야 한다고 규정하는 것은 상위법령에서 특정하고 있지 않은 어린이집의 ‘종류’를 조례에서 특정하여 제한하는 내용으로 상위법령에 위반될 소지가 있고, 또한 지방자치단체가 아닌 여타 설립주체에 대해서는 법률의 위임 없이 어린이집 설치를 제한하는 내용으로 「지방자치법」 제22조 단서에도 위배될 소지가 있으므로, 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

 바. 질의 바에 대하여

 조례에 ‘부지 또는 건물 등’을 기부채납 받거나 무상으로 사용하게 한 자에 대하여 국공립어린이집의 최초 운영권을 줄 수 있다고 규정하는 것은 「영유아보육법」 제24조제2항제2호에 위배될 소지가 있고, 또한 조례에 이와 같은 규정을 둘 실익도 없으므로 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
 
 사. 질의 사에 대하여

 조례에서 기존 공동주택 내의 어린이집을 국공립어린이집으로 전환하는 경우 ‘시설 등을 기부채납한 자’에 대하여 해당 국공립어린이집의 최초 운영권을 줄 수 있다고 규정하는 것은 법률에서 정한 요건 이외의 사항을 조례에서 추가하는 것으로 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

3. 이유
「영유아보육법」 제10조제1호에 따르면 국공립어린이집은 국가나 지방자치단체가 설치ㆍ운영하는 어린이집을 말하고, 같은 법 제12조에서는 국가나 지방자치단체는 국공립어린이집을 설치ㆍ운영하여야 한다고 규정하고 있는 바, 이와 관련하여 「전라북도 국공립어린이집 설치 지원 조례 제정안」(이하 “전라북도 조례안”이라 함)은 「영유아보육법」 제12조에 따라 전라북도의 국공립어린이집 설치 지원에 관한 사항을 규정함을 목적으로 하는 조례안으로서(제1조), 국공립어린이집확충심의위원회에 관한 사항(제5조), 공동주택 내 국공립어린이집의 설치(제12조), 국공립어린이집 운영 최초 위탁(제13조), 국공립어린이집의 용지확보(제14조), 국공립어린이집의 설치기준(제16조) 등에 관하여 규정하고 있습니다. 그런데 「영유아보육법」상 ‘국립’어린이집은 ‘국가’가 설치하는 어린이집이기 때문에 조례에서 국립어린이집에 관하여 규정하는 것은 불가능하다고 할 것이므로, 이 사안에서는 국립어린이집은 제외하고 전라북도 조례안이 ‘지방자치단체’인 전라북도가 설치하는 ‘공립’어린이집에 한하여 적용된다는 것을 전제로 검토하도록 하겠습니다.


 가. 질의 가에 대하여

 전라북도 조례안 제14조에서 도지사는 다음 각 호의 사항을 고려하여 ‘국공립어린이집 용지’가 확보될 수 있도록 노력하여야 한다고 규정하고자 하는 바, 「영유아보육법」제11조의2에서는 시·도지사, 시장·군수·구청장은 「도시개발법」, 「도시 및 주거환경정비법」, 「택지개발촉진법」, 「산업입지 및 개발에 관한 법률」 및 「공공주택 특별법」 등에 따라 시행하는 개발·정비·조성사업에 ‘어린이집 또는 어린이집용지’가 확보될 수 있도록 노력하여야 한다고 규정하고 있음에도, 전라북도 조례안에서 이와 달리 ‘국공립어린이집용지’로 한정하여 규정하는 것이 가능한지 여부가 문제됩니다.

 「지방자치법」 제22조에 따르면 지방자치단체는 ‘법령의 범위 안에서’ 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있는데, 여기서 ‘법령의 범위 안에서’라 함은 ‘법령에 위배되지 아니하는 범위 내에서’를 의미하므로(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 참조), 상위법령에 위배되지 않는 범위 내에서 전라북도 조례안을 제정하는 것은 가능하다고 할 것입니다.

 살피건대, 전라북도 조례안은 「영유아보육법」 상의 모든 어린이집에 적용되는 것은 아니고, 같은 법 제12조에 따라 지방자치단체가 설치하는 국공립어린이집(실질적으로는 공립어린이집을 말하며, 이하 같음)에 대하여 적용되는 조례안이므로, 이 사안 조례안 제14조에서 도지사는 다음 각 호의 사항을 고려하여 ‘국공립어린이집용지’가 확보될 수 있도록 노력하여야 한다고 규정했다고 하여 이 내용이 반드시 상위법령에 위배된다고 보기는 어렵습니다. 그러나 이러한 규정을 조례에 별도로 두지 않더라도 시ㆍ도지사는 상위법령인 「영유아보육법」 제11조의2의 책무규정을 당연히 적용받게 되므로 「도시개발법」 등 관련 법령에 따라 시행하는 개발·정비·조성사업에 어린이집 또는 어린이집용지가 확보될 수 있도록 노력하여야 하는 것인데, 전라북도 조례안 제14조에서 ‘국공립어린이집용지’가 확보되어야 한다고 한정하여 규정하는 것은 상기 법률에서 규정한 사항 중의 일부를 단순히 확인적으로 재기재한 것에 불과하므로 이와 같은 규정을 제정할 실익이 없을 뿐만 아니라, 입법론적으로도 바람직하다고 보기는 어렵습니다. 

 따라서, 전라북도 조례안 제14조에서 도지사는 ‘국공립어린이집용지’가 확보될 수 있도록 노력하여야 한다고 규정하는 것이 불가능한 것은 아니지만, 이와 같은 규정을 제정할 실익이 없을 뿐만 아니라, 입법론적으로도 바람직하다고 보기는 어려우므로 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.

 나. 질의 나에 대하여

 전라북도 조례안 제14조에서는 도지사는 다음 각 호의 사항을 고려하여 국공립어린이집 용지가 확보될 수 있도록 노력하여야 한다고 하면서, 다음 각 호로 ‘「도시개발법」 제5조제1항의 개발계획 및 같은 법 시행령 제8조제1항제10호의 어린이집계획에 관한 사항(제1호)’, ‘「도시 및 주거환경정비법」 제3조제1항제7호의 사회복지시설 설치계획에 관한 사항(제2호)’, 「택지개발촉진법」 제8조제1항제3호의 토지이용에 관한 계획 및 같은 법 시행령 제7조제4항제1호·제2호의 어린이집에 관한 사항(제3호)’, 그 밖에 다른 법령 등에 따른 국공립어린이집 설치 가능 구역에 관한 사항(제10호)’ 등을 규정하고 있는 바, 상위법인 「영유아보육법」제11조의2에서는 관련 법률만 예시하여 인용하고 있는데 조례에서 관련 법령 및 조문을 구체적으로 나열하는 것이 가능한지 여부가 문제됩니다.

 살피건대, 이 사안 조례안 제14조에서는 「영유아보육법」제11조의2의 내용을 기재하면서 개발ㆍ정비ㆍ조성사업과 관련하여 인용하고 있는 법령을 구체화하여 해당 법령과 그 세부 조항을 나열하여 각 호로 규정하고 있는 바, 조례에 이와 같이 규정하는 것 자체가 불가능한 것은 아닙니다. 그러나, 이러한 규정을 조례에 별도로 두지 않더라도 시ㆍ도지사가 「도시개발법」 등에 따라 시행하는 개발·정비·조성사업에 대해서는 「영유아보육법」제11조의2의 규정이 적용된다고 할 것이므로, 전라북도 조례안 제14조 각 호의 내용은 상기 법률에서 규정한 사항을 구체화하여 재기재한 것에 불과하여 입법경제상 바람직하지 않고, 또한 입법체계적으로도 조례에서 인용한 상위법령의 규정이 개폐되는 경우 조례의 내용이 함께 정비되지 아니하면 상위 법령에 위반되거나 법령과 조례의 내용이 불일치하게 되어 자치법규 해석상 혼란이 있을 수 있는 바, 이와 같은 규정을 두는 것이 적절한 자치입법은 아니라고 할 수 있습니다.(법제처 2012. 6. 29. 회신 12-0179 의견 참조)

 따라서, 전라북도 조례안 제14조 각 호에서 「영유아보육법」제11조의2에서 인용하고 있는 관련 법령 및 조문을 세부적으로 나열하는 것이 불가능한 것은 아니지만, 입법체계적으로 바람직하다고 보기는 어려우므로 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.

 다. 질의 다에 대하여

 전라북도 조례안 제15조에서는 ‘도지사는 관내의 유휴지 및 유휴시설에 대하여 보육에 알맞도록 안전하고 쾌적하게 시설을 신축하거나 증축ㆍ보수하여 우선적으로 국공립어린이집으로 활용할 수 있도록 한다’고 규정하고 있는데, 조례로 이와 같이 규정하는 것이 상위법령에 위배되는 것은 아닌지가 문제됩니다.

 이 사안 조례안에서 도지사는 관내의 유휴지 및 유휴시설에 대하여 국공립어린이집으로 ‘활용할 수 있도록 하여야 한다’고 규정하고 있어, 이 내용이 도지사에 대하여 강제적인 의무를 부과하는 규정인지 혹은 권고적ㆍ훈시적 차원의 규정에 불과한지는 명확하지 아니하나, 문언 상 ‘활용할 수 있다’ 혹은 ‘활용할 수 있도록 노력하여야 한다’고 정하지 않고 활용할 수 있도록 ‘하여야 한다’고 규정한 점을 보면, 이는 「영유아보육법」에서 정하지 않은 사실상의 의무를 지방자치단체장에게 부과하는 것으로 위법의 소지가 있는 것으로 보이고, 또한 관내 유휴지 및 유휴시설은 전라북도의 공유재산이라 할 것인데 이러한 지방자치단체의 공유재산의 운용 및 관리 등은 원칙적으로 「공유재산 및 물품관리법」에 따라야 할 것이므로, 이 사안 조례안 제15조와 같이 규정하는 것은 공유재산법령에도 위배될 소지가 있어 허용되지 않는다고 할 것인 바, 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

 한편, 이 사안 조례안 제15조의 상위법 위반여부를 판단하는 직접적인 근거규정은 아니지만, 이와 관련해 「영유아보육법」 제12조에서 국가나 지방자치단체가 국공립어린이집을 설치하는 경우 그 설치지역의 우선순위에 관한 내용을 규정하고 있어 이를 살펴보면, 국가나 지방자치단체는 국공립어린이집을 설치ㆍ운영하여야 하고 이 경우 국공립어린이집은 제11조의 보육계획에 따라 ‘도시 저소득주민 밀집 주거지역 및 농어촌지역 등 취약지역’, ‘「건축법」에 따른 공동주택 중 대통령령으로 정하는 일정세대(500세대) 이상의 공동주택을 건설하는 주택단지 지역’에 우선적으로 설치하여야 한다고 규정하고 있는 바, 설사 이 사안 조례안 제15조와 같이 규정한다 하더라도 도지사는 원칙적으로 「영유아보육법」 제11조 및 제12조에 따른 우선순위를 고려하여 국공립어린이집을 설치하여야 할 것이므로, 조례로 이와 같이 규정할 실익도 없을 것으로 보입니다.

 따라서, 전라북도 조례안 제15조에서 도지사는 관내의 유휴지 및 유휴시설에 대하여 우선적으로 국공립어린이집으로 활용할 수 있도록 한다고 규정하는 것은 상위법령에서 정하지 않은 사실상의 의무를 도지사에게 부과하는 것으로 위법의 소지가 있고, 「영유아보육법」 제12조의 규정을 고려할 때 이와 같이 규정할 실익도 없을 것으로 보이므로, 조례 입안에 신중을 기하시기 바랍니다.

 라. 질의 라에 대하여

 전라북도 조례안 제16조에서는 ‘국공립어린이집을 설치하는 경우에는 「영유아보육법」 및  관계법령의 설치기준에 따르되, 영유아의 건강을 고려하여 친환경 자재를 사용하여야 한다.’고 규정하고 있는데, 이와 같이 조례에서 지방자치단체가 국공립어린이집을 설치하는 경우 의무적으로 친환경 자재를 사용하도록 규정하는 것이 상위법령의 범위를 벗어나는 것은 아닌지 문제됩니다. 

 「영유아보육법」 제15조에 따르면 어린이집을 설치·운영하려는 자는 보건복지부령으로 정하는 설치기준을 갖추어야 한다고 규정하고 있고, 이에 따른 「영유아보육법 시행규칙」 제9조 별표1에서는 어린이집의 세부 설치기준을 정하면서 어린이집의 입지조건(제1호), 재산요건(제1의2호), 규모(제2호), 구조 및 설비기준(제3호)에 대하여 규정하고 있습니다. 특히 어린이집 설치 재료와 관련하여서는 제3호 가목 3) ⑦에서 규정하고 있어 이를 살펴보면, 어린이집 내부(벽, 천장 등)의 마감재료는 「건축법 시행령」 제2조에 따른 불연재료, 준불연재료 또는 난연재료를 사용하여야 하고, 보육실은 「환경보건법 시행령」 제16조에 따른 환경안전관리기준을 준수하여 설치하여야 하며, 실내장식물과 창문에 설치하는 커튼류 및 카펫 등 「소방시설설치유지 및 안전관리에 관한 법률」 제12조에 따른 방염대상물품은 소방시설설치유지 및 안전관리에 관한 법령에 따른 방염성능이 있는 것으로 설치하여야 한다고 규정하고 있을 뿐, 그 밖에 어린이집에 사용하여야 하는 자재 등 설치기준에 관하여 지방자치단체의 조례로 별도로 정할 수 있도록 위임한 바는 없는 것으로 보입니다.

 그런데 이 사안 조례안 제16조에서는 국공립어린이집을 설치하는 경우에는 친환경 자재를 의무적으로 사용하도록 하고자 하는 바, 이는 상위법령에서 정한 어린이집의 설치기준을 조례에서 추가로 규정하고자 하는 것으로서 위법의 소지가 있어 바람직하지 않은 것으로 판단됩니다.

 따라서, 지방자치단체가 국공립어린이집을 설치하는 경우 의무적으로 친환경 자재를 사용하도록 하는 내용은 영유아보육법령에서 정한 어린이집의 설치기준을 조례에서 추가로 규정하는 것으로서 상위법령에 위배되는 것으로 보입니다.
 
 마. 질의 마에 대하여

 전라북도 조례안 제12조제1항에서는 ‘도지사는 전라북도에서 신축하는 임대주택 내의 의무보육시설은 국공립어린이집으로 설치하여야 한다’고 규정하고 있는데, 이는 전라북도가 신축하여 공급하는 임대주택(이 사안에서는 「공공주택 특별법」 제4조제1항제1호에 따라 지방자치단체가 공급하는 ‘공공임대주택’을 말함) 내에 설치하는 의무보육시설(이 사안에서는 「주택법」 제21조 및 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제55조의2제1항에 따라 공동주택 내에 의무적으로 설치해야 하는 어린이집을 말함)은 모두 ‘국공립어린이집’으로 설치하도록 한 내용으로서, 조례로 이와 같이 규정하는 것이 상위법령에 위배되지 않는 것인지가 문제됩니다.

 이와 관련한 상위법령을 살펴보면, 주택 내에 의무적으로 설치하여야 하는 어린이집과 관련하여 「주택법」 제21조에서는 사업주체가 건설·공급하는 주택의 건설 등에 관한 다음 각 호의 기준(이하 "주택건설기준등"이라 한다)은 대통령령으로 정한다고 하고 있고, 이에 따라 제정된 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제55조의2제1항에서는 100세대 이상의 주택을 건설하는 주택단지에는 다음 각 호에 따라 산정한 면적 이상의 주민공동시설을 설치하여야 한다고 규정하고 있는데, 같은 규정 제2조제3호에서 따르면 “주민공동시설”은 해당 ‘공동주택’의 거주자가 공동으로 사용하거나 거주자의 생활을 지원하는 시설이라고 정의하고 있습니다. 또한, 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제55조의2제3항에서는 제1항에 따른 주민공동시설을 설치하는 경우 해당 주택단지에는 다음 각 호의 구분에 따른 시설이 포함되어야 한다고 하면서 제2호로 ‘300세대 이상: 경로당, 어린이놀이터, 어린이집’을, 제3호로 ‘500세대 이상: 경로당, 어린이놀이터, 어린이집, 주민운동시설, 작은도서관’을 규정하고 있고, 다만 해당 주택단지의 특성, 인근 지역의 시설설치 현황 등을 고려할 때 사업계획승인권자가 설치할 필요가 없다고 인정하는 시설은 설치하지 아니할 수 있다고 하고 있으며, 같은 조 제7항에서는 제3항 각 호에 따른 주민공동시설 중 어린이집은 「영유아보육법」의 기준에 적합하게 설치하여야 한다고 규정하고 있습니다.
 
 이와 같은 주택법령의 규정을 종합하여 살펴보면, 공동주택 중에서도 그 세대수가 300세대 이상인 주택단지에는 주민공동시설을 설치할 때 ‘어린이집’을 의무적으로 포함하여 설치하여야 하는데, 이 경우 어린이집은 「영유아보육법」 상 설치기준에 적합하게 설치하면 되는 것일 뿐, 설치되는 어린이집의 종류가 반드시 ‘국공립어린이집’이어야 하는 것으로 한정하고 있지는 않으며, 그 밖에 설치하여야 하는 어린이집의 종류 등에 관하여 조례로 별도로 정할 수 있도록 위임한 바는 없는 것으로 보입니다.

 상기 살펴본 법령의 규정내용에 비추어 전라북도 조례안의 내용을 살펴보면, 「주택법」 제21조 및 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제55조의2제3항에 따라 어린이집을 의무적으로 설치하여야 하는 대상은 ‘공동주택 중 300세대 이상의 공동주택 단지’(이하 “어린이집 의무설치대상”이라 함)라 할 것이고, 이 경우에도 설치하는 어린이집의 ‘종류’에 대해서는 별도로 제한하는 규정을 두고 있지는 않은데, 이 사안 조례안 제12조제1항에서 규정하고자 하는 내용은 어린이집 의무설치대상 중 ‘전라북도가 신축하여 공급하는 임대주택’에 설치되는 어린이집은 그 종류가 ‘국공립어린이집’이어야 하는 것으로 한정하여 규정하고 있는 바, 이는 주택법령에서 어린이집 의무설치대상에 대해 별도로 제한하고 있지 않은 어린이집의 ‘종류’에 관하여 조례에서 임의적으로 그 기준을 특정하여 축소하는 내용으로서, 이와 같이 규정하는 것은 상위법령에 위반될 소지가 있는 것으로 판단됩니다. 

 또한, 사업주체(「주택법」제2조제7호에 따른 사업주체를 말함)가 주택법령에 따라 공동주택 내에 어린이집이 포함된 주민공동시설을 설치한 후에는 관리주체(「주택법」제2조제14호 각 목에 따른 관리주체를 말함)가 공동주택 내 어린이집을 임대하게 되는데, 이 경우 어린이집 운영자 선정은 「주택법」 제45조제5항 및 같은 법 시행령 제55조의4제1항제1호나목에 따라 원칙적으로는 경쟁입찰의 방법으로 하여야 하고, 다만 「주택법 시행령」 제55조의4제2항 및 이에 따른 「주택관리업자 및 사업자 선정지침(국토교통부 고시 제2015-784호)」 제4조제3항 별표2에 해당하는 경우에는 예외적으로 수의계약의 방법으로 어린이집을 임대할 수 있다고 규정하고 있고 그 밖에 조례에서 계약의 방식에 대해 규정하도록 위임한 바도 없는 것으로 보이는 바, 이 사안 조례안 제12조제1항과 같이 규정하게 되면 결과적으로 임대계약의 당사자가 반드시 국공립어린이집의 설립주체로 한정될 수밖에 없을 것이므로, 이와 같이 규정하는 것은 상위법령에 위배될 소지가 있는 것으로 보입니다.

 아울러, 「지방자치법」 제22조 단서에 따르면 지방자치단체가 조례를 제정함에 있어 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무부과에 관한 사항이나 벌칙인 경우에는 법률의 위임이 있어야 하므로 법률의 위임 없이 주민의 권리제한 또는 의무부과에 관한 사항을 정한 조례는 그 효력이 없다(대법원 2012. 11. 22. 선고 2010두19270 판결 참조)고 할 것인데, 전라북도 조례안 제12조제1항과 같이 규정할 경우에는 전라북도에서 신축하는 임대주택 내에 설치되는 어린이집은 가정어린이집이나 민간어린이집, 사회복지법인어린이집 등으로 설치할 수는 없고 모두 국공립어린이집으로만 설치하여야 하므로, 이는 실질적으로 지방자치단체가 아닌 사회복지법인, 단체, 개인 등의 설립주체에 대해서는 법률의 위임 없이 조례로 ‘전라북도가 신축하는 임대주택’에는 어린이집을 설치할 수 없도록 하는 결과를 초래할 수 있어, 「지방자치법」 제22조 단서에도 위배될 소지가 있는 것으로 보입니다.

 따라서, 전라북도 조례안 제12조제1항에서 도지사는 전라북도에서 신축하는 임대주택 내의 의무보육시설은 국공립어린이집으로 설치하여야 한다고 규정하는 것은 상위법령에서 특정하고 있지 않은 어린이집의 ‘종류’를 조례에서 특정하여 제한하는 내용으로 상위법령에 위반될 소지가 있고, 또한 지방자치단체가 아닌 여타 설립주체에 대해서는 법률의 위임 없이 어린이집 설치를 제한하는 내용으로 「지방자치법」 제22조 단서에도 위배될 소지가 있으므로, 바람직하지 않은 것으로 보입니다.

 바. 질의 바에 대하여

 「영유아보육법」제24조제2항에 따르면 국가나 지방자치단체는 제12조에 따라 설치된 국공립어린이집을 법인ㆍ단체 또는 개인에게 위탁하여 운영할 수 있고, 이 경우 최초 위탁은 보건복지부령으로 정하는 국공립어린이집 위탁제 선정관리 기준에 따라 심의하며, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 위탁하는 경우를 제외하고는 공개경쟁의 방법에 따른다고 하면서, 제2호에서는 국공립어린이집 설치 시 해당 ‘부지 또는 건물’을 국가 또는 지방자치단체에 기부채납하거나 무상으로 사용하게 한 자라고 규정하고 있음에도, 이 사안 조례안 제13조제1항에서는 비영리법인, 기업, 단체, 개인 등 민간부문의 ‘부지 또는 건물 등’을 기부채납 받거나 무상으로 사용하는 경우에 국공립어린이집을 설치할 수 있다고 규정하면서, 같은 조 제2항에서 제1항에 따라 국공립어린이집을 설치하는 경우, ‘부지 등’을 제공한 자에 대하여 국공립어린이집의 최초 운영권을 줄 수 있다고 규정하고자 하는 바, 이와 같이 규정하는 것이 상위법령에 위배되지 않는지가 문제됩니다.

 「영유아보육법」 제24조제2항의 규정내용을 살펴보면, 국가나 지방자치단체가 설치하는 국공립어린이집을 법인ㆍ단체 또는 개인에게 위탁하여 운영하는 경우 최초 위탁 시에는 원칙적으로 공개경쟁의 방법에 따라야 하는데, 다만 각 호로 ‘민간어린이집을 국가 또는 지방자치단체에 기부채납하여 국공립어린이집으로 전환하는 경우 기부채납 전에 그 어린이집을 설치·운영한 자’(제1호), 국공립어린이집 설치 시 해당 부지 또는 건물을 국가 또는 지방자치단체에 기부채납하거나 무상으로 사용하게 한 자(제2호), 「주택법」에 따라 설치된 민간어린이집을 국공립어린이집으로 전환하는 경우 전환하기 전에 그 어린이집을 설치·운영한 자(제3호)를 열거하여 규정하여, 이에 대하여는 예외적으로 공개경쟁을 거치지 않고 최초운영권을 위탁할 수 있도록 하고 있고, 그 밖에 최초운영권의 위탁대상 등에 관하여 별도로 조례로 그 범위를 확대하거나 달리 정할 수 있도록 위임한 바는 없는 것으로 보입니다.

 그런데 이 사안 조례안에서는 「영유아보육법」 제24조제2항제2호의  규정내용을 그대로 기재하면서, 최초운영권을 위탁할 수 있는 대상을 상위법령에서 명시하고 있는 ‘부지 또는 건물’에 ‘등’을 추가하여 ‘부지 또는 건물 등’을 기부채납하거나 무상으로 사용하게 한 자로 규정하고자 하는 바, 이와 같이 규정할 경우에는 상위법령에서 규정한 ‘부지 또는 건물’ 외의 사항까지 조례에서 임의로 추가하는 결과가 되어 상위법령에 위배될 소지가 있고, 또한 이러한 형식으로 규정할 경우 ‘등’의 의미에는 앞서 열거된 예시사항(부지 또는 건물)에 준하는 성질을 가지는 사항이 포함되는 것으로 확대 해석될 여지가 있어, 그 결과 법률과 조례에서 정한 사항이 일치하지 않아 법 규정과의 상충 가능성이 있으므로 조례에 이와 같이 규정하는 것은 허용되지 않는다고 할 것입니다. 아울러, 조례에 별도로 이와 같은 규정을 두지 않더라도 국공립어린이집 최초운영권 위탁에 관하여는 「영유아보육법」 제24조제2항 각 호가 당연히 적용된다고 할 것인데, 이 사안 조례안의 내용은 상기 법률에서 규정한 사항을 단순히 재기재한 내용에 불과하므로 이와 같은 규정을 둘 실익도 없다고 할 것입니다.

 따라서, 전라북도 조례안 제13조제1항 및 제2항에서 ‘부지 또는 건물 등’을 기부채납 받거나 무상으로 사용하게 한 자에 대하여 국공립어린이집의 최초 운영권을 줄 수 있다고 규정하는 것은 「영유아보육법」 제24조제2항제2호에 위배될 소지가 있고, 또한 조례에 이와 같은 규정을 둘 실익도 없으므로 바람직하지 않은 것으로 보입니다.
 
 사. 질의 사에 대하여

 「영유아보육법」제24조제2항에 따르면 국가나 지방자치단체는 제12조에 따라 설치된 국공립어린이집을 법인ㆍ단체 또는 개인에게 위탁하여 운영할 수 있고, 이 경우 최초 위탁은 보건복지부령으로 정하는 국공립어린이집 위탁제 선정관리 기준에 따라 심의하며, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게 위탁하는 경우를 제외하고는 공개경쟁의 방법에 따른다고 하면서, 제3호에서는 “「주택법」에 따라 설치된 민간어린이집을 국공립어린이집으로 전환하는 경우 전환하기 전에 그 어린이집을 설치·운영한 자”라고 규정하고 있는데, 이 사안 조례안 제12조제3항에서 “기존 공동주택 내의 어린이집이 국공립어린이집으로 전환하는 경우 시설 등(이 사안에서 ‘시설 등’이란 기존 어린이집 운영자가 내부 시설을 리모델링하거나 기자재를 구입한 경우 그로 인한 내부시설 및 기자재 등을 의미하며, 어린이집을 말하는 것은 아님)을 기부채납한 자”에 대하여 국공립어린이집의 최초 운영권을 줄 수 있다고 규정하고자 하는 바, 이와 같이 규정하는 것이 상위법령에 위배되지 않는지가 문제됩니다.

 상기 질의 바에서 살펴본 바와 같이, 「영유아보육법」 제24조제2항에서는 국공립어린이집의 위탁 운영에 관한 사항을 정하면서, 공개경쟁을 거치지 않고 최초운영권을 위탁할 수 있는 대상을 각 호로 열거하여 규정하고 있고 조례에서 추가적으로 달리 규정할 수 있도록 위임한 바는 없는 것으로 보이므로, 조례에서 상위법령에서 정한 요건과 다르게 규정하는 것은 상위법령에 위배된다고 할 것입니다. 다시 말해, 「영유아보육법」 제24조제2항제3호에 따르면 국공립어린이집으로 전환하기 전 ‘그 어린이집을 설치·운영한 자’이기만 하면 국공립어린이집의 최초운영권을 위탁받을 수 있는 자격이 있다고 할 것인데, 이 사안 조례안 제12조제3항과 같이 규정하게 되면 실질적으로 「영유아보육법」 제24조제2항제3호에서 규정한 요건 이외에 ‘시설 등을 기부채납한 자’라는 요건을 법률의 위임 없이 조례에서 추가하는 결과가 되므로, 이와 같이 규정하는 것은 법률이 정한 범위를 벗어난 것으로서 허용되지 않는다고 할 것입니다.

 따라서, 전라북도 조례안 제12조제3항에서 기존 공동주택 내의 어린이집을 국공립어린이집으로 전환하는 경우 ‘시설 등을 기부채납한 자’에 대하여 해당 국공립어린이집의 최초 운영권을 줄 수 있다고 규정하는 것은 법률에서 정한 요건 이외의 사항을 조례에서 추가하는 것으로 바람직하지 않은 것으로 보입니다.