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1. 질의요지
고양시의 관할 구역 내 기피시설에 대하여 주민들이 운영에 관한 의견을 제시하고 참여할 수 있도록 「고양시 기피시설 운영 주민참여 조례」를 제정할 수 있는지?

2. 의견
「고양시 기피시설 운영 주민참여 조례안」에서 규정하고자 하는 내용은 고양시 관할 구역 내의 기피시설에 대한 주민 참여에 관한 것으로, 이는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이 아니기 때문에 법률의 위임이 없더라도 조례에 규정할 수 있을 것으로 보이나, ‘기피시설 운영자’가 주민에 해당하는 경우에는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항에 해당할 수도 있으므로 이 경우에는 법률의 위임이 있어야 조례에 규정할 수 있을 것입니다. 또한, ‘기피시설 운영’에 관한 주민 참여의 경우, 참여의 방법, 범위 등을 구체적으로 특정함으로써 기피시설 운영 주체의 자율성이 침해되지 않도록 하는 범위에서 조례를 제정하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.

3. 이유
이 사안에서는 고양시의 관할 구역 내 기피시설에 대하여 주민들이 운영에 관한 의견을 제시하고 참여할 수 있도록 「고양시 기피시설 운영 주민참여 조례」를 제정할 수 있는지가 문제되는 것으로 보입니다.

  먼저, 「고양시 기피시설 운영 주민참여 조례안」(이하 “고양시조례안”이라 함)은 고양시 관내 기피시설 운영에 있어서 주민의 참여를 유도하고 행정의 투명성을 증대하기 위한 주민참여 사항을 정함으로써 주민과 시가 협력하여 지역 사회의 발전을 도모하는 것을 목적으로 하고 있고(제1조), ‘기피시설’이라 함은 「장사 등에 관한 법률」 제2조에 따른 장사시설, 「폐기물관리법」 제2조에 따른 폐기물처리시설, 「하수도법」 제2조에 따른 공공하수처리시설 또는 분뇨처리시설, 그 밖에 환경오염이 심하게 발생하거나 그 지역의 개발이 뚜렷하여 위축될 염려가 있는 시설을 말한다고 규정하고 있으며(제2조), 이 조례는 고양시 관할 구역 내의 기피시설에 대하여 적용하되, 국가 또는 국가로부터 위임·위탁받아 운영하는 기피시설과 개별법령에 의하여 적법하게 허가받은 자가 운영하는 기피시설은 제외하고 있으며(제3조), 주민은 누구나 기피시설 운영에 관한 의견을 제시하고 참여할 권리가 있으며, 그 책임과 의무를 다하여야 한다고 규정(제5조)하고 있습니다.

  한편, 「지방자치법」 제22조에 따르면, 지방자치단체는 법령의 범위 안에서 ‘그 사무’에 관하여 조례를 제정할 수 있되 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 규정하고 있으므로, 지방자치단체는 그 내용이 주민의 권리 제한 또는 의무의 부과에 관한 사항이거나 벌칙에 관한 사항이 아닌 한, 법률의 위임이 없더라도 ‘그 사무’에 관하여 조례를 제정할 수 있습니다(대법원 2009. 4. 9. 선고 2007추103 판결 참조).

  살피건대, 고양시가 관할 구역 내의 기피시설 운영에 대하여 해당 지역 주민들이 의견을 제시하고 참여할 수 있도록 하는 것은 「지방자치법」 제9조제2항제2호에 따른 ‘주민의 복지증진에 관한 사무’에 해당하여 고양시의 자치사무로 볼 수 있습니다.

  다만, 고양시조례안 제5조는 “주민은 누구나 기피시설 운영에 관한 의견을 제시하고 참여할 권리가 있다”고 규정하고 있으므로, 주민의 참여와 관련하여 ‘기피시설 운영에 관한 의견 제시’와 ‘기피시설 운영에 관한 참여’의 두 부분으로 나누어 검토할 필요가 있습니다.

  먼저, 고양시조례안 제5조의 내용 중 ‘기피시설 운영에 관한 의견 제시’의 경우 주민들이 기피시설의 운영에 관하여 의견을 제시할 수 있도록 하고, 이와 같은 주민들의 기피시설 운영에 관한 의견 제시가 강제성이나 구속력이 없다면 문제가 없을 것으로 보이나, ‘기피시설 운영에 관한 참여’의 경우 주민들이 기피시설의 운영에 직접 참여하는 것인지의 여부가 명확하지 않고, 참여의 범위에 대하여 조례안의 내용만으로는 특정되지 않아, 이 자체만으로는 조례 제정 가능 여부에 대하여 판단하기는 어려울 것으로 보입니다.

  따라서, 고양시조례안에서 규정하고자 하는 내용은 고양시 관할 구역 내의 기피시설에 대한 주민 참여에 관한 것으로, 이는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이 아니기 때문에 법률의 위임이 없더라도 조례에 규정할 수 있을 것으로 보이나, ‘기피시설 운영자’가 주민에 해당하는 경우에는 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항에 해당할 수도 있으므로, 이 경우에는 법률의 위임이 있어야 조례에 규정할 수 있을 것입니다. 또한, ‘기피시설 운영’에 관한 주민 참여의 경우, 참여의 방법, 범위 등을 구체적으로 특정함으로써 기피시설 운영 주체의 자율성이 침해되지 않도록 하는 범위에서 조례를 제정하는 것이 바람직할 것으로 보입니다.

  한편, 지방자치단체에서 결정한 정책의 시행을 위해 자치법규가 필요하다고 판단되는 경우에도 자치법규 제정이 가능한지에 대한 검토가 필요할 것입니다(『자치법규 입안 매뉴얼』, 법제처, 2013, p 9. 참조). 현재 고양시에서는 고양시 주민의 시정에 대한 참여를 활성화 하고 고양시 행정의 투명성을 증대하기 위한 주민참여의 기본적 사항을 정함으로써 주민과 시가 협력하여 지역 사회의 발전을 도모하는 것을 목적으로 「고양시 주민참여 조례」를 제정·운영하고 있는 바, 고양시조례안과 같이 ‘고양시 관할 구역 내 기피시설’에 대한 주민참여 조례를 별도로 제정·운영할 필요성이 있는지를 입법경제적 관점에서 검토할 필요가 있을 것으로 보이니, 조례안 입안에 참고하시기 바랍니다.