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1. 질의요지
「농지법」 제50조에 따른 농지원부를 열람하게 하거나 등본을 내주는 시장의 사무를 동장에게 위임하도록 「목포시 사무위임 조례」에 규정할 수 있는지?

2. 의견
「농지법」 제50조에 따른 농지원부를 열람하게 하거나 등본을 내주는 시장의 사무는 국가의 하부행정기관의 지위에서 하는 국가위임사무이므로, 이를 동장에게 위임하기 위해서는 「목포시 사무위임 조례」에 규정할 수 없고, 규칙으로 규정해야 할 것입니다.

3. 이유
「농지법」 제49조제1항에서는 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장은 농지 소유 실태와 농지 이용 실태를 파악하여 효율적으로 관리하기 위하여 농지원부를 작성하여 갖추어 두도록 규정하고 있고, 같은 법 제50조제1항에서는 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면의 장은 농지원부의 열람신청 또는 등본 교부신청을 받으면 농지원부를 열람하게 하거나 그 등본을 내주도록 규정하고 있습니다. 그리고 「목포시 사무위임 조례 일부개정조례안」(이하 “목포시조례안”이라 함) 별표 2에서는 동장에게 농지원부 열람 및 등본 교부 사무를 위임하고 있습니다. 

  이 사안에서는 「농지법」 제50조에 따른 농지원부를 열람하게 하거나 등본을 내주는 시장의 사무를 동장에게 위임하도록 「목포시 사무위임 조례」를 개정할 수 있는지가 문제되고 있습니다.

  먼저, 「지방자치법」 제104조에 따르면 지방자치단체의 장은 그 권한에 속하는 사무를 하부행정기관에 위임할 수 있으므로, 목포시장이 동장에게 농지원부를 열람하게 하거나 등본을 내주는 사무를 동장에게 위임하기 위해서는 해당 사무가 법령 또는 조례에 따라 목포시장의 권한으로 되어 있어야 합니다. 이 사안에서는 「농지법」 제50조에서 농지원부를 열람하게 하거나 등본을 내주는 업무를 시장이 하도록 정하고 있으므로, 해당 사무가 목포시장의 권한인 것은 분명하다고 할 것입니다.

  그러나 지방자치단체가 자치조례로 규율할 수 있는 대상은 자치사무와 단체위임사무이고, 국가사무가 지방자치단체의 장에게 위임된 기관위임사무와 같이 지방자치단체의 장이 국가기관의 지위에서 수행하는 사무일 뿐 지방자치단체 자체의 사무라고 할 수 없는 사무의 경우에는 원칙적으로 자치조례의 제정범위에 속하지 않으며, 다만 기관위임사무에 있어서도 그에 관한 개별법령에서 일정한 사항을 조례로 정하도록 위임하고 있는 경우에는 위임조례를 정할 수는 있을 것입니다. 이 사안에서는 농지원부와 관련하여 법령에서 조례에 위임하는 규정은 없으므로, 농지원부를 열람하게 하거나 등본을 내주는 사무를 조례로 동장에게 위임하기 위해서는 해당 업무가 자치사무이거나 단체위임사무에 해당해야 할 것입니다(대법원 1992. 7. 28. 선고 92추31 판결례, 법제처 2014. 12. 4. 의견 14-0265 제시사례 참조). 

  그런데 자치사무의 종류를 예시하고 있는 「지방자치법」 제9조제2항제3호 및 같은 법 시행령 별표 1에 농지원부와 관련된 사무는 규정되어 있지 않으므로, 농지원부 작성 및 관리의 구체적인 성격에 따라 해당 사무가 자치사무에 해당하는지를 판단해야 할 것입니다. 이에 따라 관련 법령을 살펴보면, 「농지법」 제3조에서는 농지에 관한 기본 이념을 국민에게 식량을 공급하고 국토 환경을 보전하는 데에 필요한 기반이며 농업과 국민경제의 조화로운 발전에 영향을 미치는 한정된 귀중한 자원이므로 소중히 보전되어야 하고 공공복리에 적합하게 관리되어야 하는 것이라고 규정하고 있습니다.

  또한, 같은 법 제49조제1항, 같은 법 시행령 제70조 및 같은 법 시행규칙 별지 제58호서식에서 농지원부는 농업인ㆍ농업법인이나 준농업법인별로 작성하도록 하면서 농지의 표시, 농지 구분, 소유자 성명, 임차인 등의 내용으로 작성하도록 정하고 있고, 같은 법 제50조제1항, 같은 법 시행규칙 제58조 및 별지 제59호서식에서 농지원부를 열람하거나 교부받는 경우의 절차를 규정하면서 관련 사항을 조례에 위임하지는 않고 있습니다. 더욱이, 「농지법」 제50조제1항에서는 시장 외에 지방자치단체가 아닌 구ㆍ읍ㆍ면의 장이 농지원부의 작성과 열람 등의 사무를 하도록 규정하고 있어, 국가의 하부행정기관인 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면이 사무의 주체가 되도록 하고 있습니다. 

  이러한 법령의 규정을 볼 때 농지에 대한 기본적인 사항을 포함하고 있는 농지원부의 작성과 관리에 대한 사무는 전국적으로 통일적인 수행이 필요하여 법령에서 일의적으로 사무 수행의 방법과 내용 등을 정해 놓은 것이고, 농지원부를 실제로 작성하고 열람 등을 하는 행위는 국민들의 편의를 위해서 시ㆍ구ㆍ읍ㆍ면에서 수행하도록 정하고 있는 것으로 보아야 할 것입니다. 그러므로 「농지법」 제50조에 따른 농지원부를 열람하게 하거나 등본을 내주는 시장의 사무는 지방자치단체의 장이 아니라 국가의 하부행정기관의 지위에서 국가사무를 수행하는 것으로 보아야 하고, 이러한 경우에는 해당 사무와 관련된 사항을 조례로 정할 수는 없을 것입니다.

  따라서 「농지법」 제50조에 따른 농지원부를 열람하게 하거나 그 등본을 내주는 시장의 사무는 국가의 하부행정기관의 지위에서 하는 국가위임사무이므로, 이를 동장에게 위임하기 위해서는 「목포시 사무위임 조례」에 규정할 수 없고, 규칙으로 규정해야 할 것입니다.