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1. 질의요지
「서울특별시 관악구 공공조형물의 건립 및 관리 등에 관한 조례안」에서 법인, 단체 또는 개인이 공공조형물을 건립하고자 하는 경우 구청장에게 허가를 받도록 규정하는 것이 가능한지?

2. 의견
아래 이유를 참고하시기 바랍니다.

3. 이유
「서울특별시 관악구 공공조형물의 건립 및 관리 등에 관한 조례 제정안」(이하 “관악구 조례안”이라 함)은 공공조형물을 건립함에 있어 무분별하게 난립되는 것을 방지하고자 그 건립기준과 관리 등에 관한 사항을 규정함을 목적으로 하는 조례안(제1조)으로서, 제2조에 따르면 “공공조형물”은 공유재산인 공공시설 안에 설치하는 회화·조각·공예·사진·서예 등 조형시설물과 벽화·분수대·폭포 등 환경시설물 그리고 상징탑·기념비·상징물 등 상징조형물 등(제2호)을, “건립주체”는 공공조형물 등에 대하여 건립 허가를 신청하는 법인, 단체 또는 개인(제4호)을 말한다고 규정하고 있고, 같은 조례안 제4조에서 “건립주체는 서울특별시 관악구청장(이하 “구청장”이라 한다)에게 다음 각 호의 서류를 첨부하여 건립 허가 신청을 하여야 한다”고 규정하고 있는데, 이와 같이 건립주체가 공공조형물을 건립하고자 하는 경우 구청장에게 허가를 받도록 조례에 규정하는 것이 가능한지에 대해 질의하고 있습니다.

 그런데 공공조형물 등의 허가와 관련하여 개별법령에 별도의 규정이 있는 경우에는 당연히 그 법령이 우선 적용된다고 할 것이고, 관악구 조례안 제3조에서도 공공조형물 등의 건립 및 관리에 관하여 다른 법령 등에 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 조례가 정하는 바에 의한다고 명시적으로 규정하고 있는바, 이 사안 조례안은 실질적으로 공공조형물 등과 관련하여 개별법령에서 규율하고 있는 대상 외의 나머지 부분, 즉 개별법령 상 적용대상이 아닌 공공조형물 등에 대해 적용하고자 하는 것으로 보입니다. 따라서, 관악구 조례안에서 정의한 ‘공공조형물’을 건립하고자 하는 경우 만약 그 공공조형물이 각 개별법령의 적용대상이 되는 공작물이나 시설물 등(예를 들면 「공유재산 및 물품 관리법」 상의 영구시설물, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 또는 「건축법」 상의 공작물, 「옥외광고물 등의 관리와 옥외광고산업 진흥에 관한 법률」 상의 옥외광고물 등)에 해당한다면, 당해 법령에서 허가 또는 신고 등의 절차를 요하는 경우에는 당연히 그 개별법령에 따라야 할 것이므로, 이러한 범위에서는 관악구 조례안이 적용될 여지가 없다고 할 것입니다. 

 이를 전제로 관악구 조례안을 살펴보면, 제4조에서 건립주체는 구청장에게 공공조형물 건립 ‘허가’ 신청을 하여야 한다고 규정하고 있는데, “허가”는 ‘법령에 따라’ 일반적으로 금지되는 행위를 특정한 경우에 그 금지를 해제하여 적법하게 할 수 있도록 허용하는 처분(『법령 입안ㆍ심사 기준』 법제처, 2012, p.117 참조)을 의미하므로, 이러한 허가의 법적 성격을 고려할 때 관악구 조례안의 적용대상인 ‘공공조형물’은 원칙적으로 ‘허가’의 대상이 될 수는 없다고 할 것입니다.

 그러나, 이 사안 조례안의 목적이 지방자치단체가 소유한 ‘공유재산’인 공공시설 안에 설치하는 공공조형물의 무분별한 난립을 방지하고자 공정하고 체계적인 절차와 관리방안을 마련하기 위한 것인 점, 지방자치단체는 공유재산법령에 따라 지방자치단체 전체의 이익과 공공가치 등을 고려하여 공유재산을 관리하여야 할 의무가 있는 점 등을 종합적으로 고려할 때, 관악구 조례안에서 공공조형물의 건립 ‘허가’를 규정한 취지는 실질적으로는 지방자치단체 외의 자가 공유재산인 공공시설에 조형물을 건립하고자 하는 경우 그 건립에 대해 ‘제안’ 또는 ‘신청’하거나 ‘협의’ 등을 요청하면, 지방자치단체의 장은 합리적인 공유재산 관리권한의 범위 내에서 그 건립에 대해 ‘동의’ 또는 ‘허용’할 수 있다는 의미인 것으로 보이는바, 이러한 측면에서는 관악구 조례안에 상기와 같은 취지의 내용의 규정을 두는 것이 불가능한 것은 아닌 것으로 보입니다. 

 다만, 관악구 조례안과 같이 ‘허가’라는 용어를 사용하게 되면 법률의 위임 없이 조례로 주민의 권리제한 및 의무부과를 할 수 없도록 한 「지방자치법」 제22조 단서에 위배될 소지가 있을 수 있고 집행 상 혼란을 초래할 가능성이 있어 ‘허가’라는 용어는 사용하지 않는 것이 바람직하므로, 조례 입안 시 이 점을 참고하시기 바랍니다.