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1. 질의요지
「서울특별시 광진구 인권 기본 조례안」에서 아동, 청소년의 개념을 「아동복지법」 및 「청소년 기본법」과 다르게 하나의 개념으로 정의하거나, 각각의 개념을 자체적인 구분 기준에 따라 정의할 수 있는지?

2. 의견
「서울특별시 광진구 인권 기본 조례안」은 「아동복지법」이나 「청소년 기본법」의 위임 없이 제정되는 자치법규로서 상위법령의 내용과 저촉되는 등의 문제점이 발생할 소지가 적어 법률과 다른 새로운 용어를 정의할 수 있을 것으로 보이므로 「아동복지법」 및 「청소년 기본법」의 정의와 다르게 아동과 청소년을 하나의 개념으로 정의하거나, 각각의 내용을 자체적인 구분기준에 따라 정의하는 것이 가능할 것으로 보입니다.

3. 이유
「아동복지법」제3조제1호에서는 “아동”이란 18세 미만인 사람을 말한다고 규정하고 있고 「청소년 기본법」 제3조제1호에서는 “청소년”이란 9세 이상 24세 이하인 사람을 말한다고 규정하고 있는데, 서울특별시 광진구에서는 「광진구 인권 기본 조례안 (이하 “광진구 조례안”이라 함)」 제2조제6호에 아동ㆍ청소년이란 만 24세 이하의 사람을 말한다고 하여 아동과 청소년을 통합하여 「아동복지법」이나 「청소년 기본법」과 달리 정의할 수 있을지, 또는 아동 및 청소년 각각의 개념을 「아동복지법」 및 「청소년 기본법」의 규정과 달리 정할 수 있을지에 대해 질의하신 것으로 보입니다.

  일반적으로 상위법령의 위임에 따라 제정된 조례에서 상위법령에서 정의된 동일한 용어에 대하여 다르게 정의하는 것은 상위법령에 위반되거나 자치법규 해석상 혼란을 야기할 소지가 있어 바람직하지 않다고 할 것입니다(법제처 2015. 6. 16 회신 의견 15-0136 참조). 법률의 위임에 따라 제정되는 조례가 아니라 하더라도 법률에서 규정된 것과 동일한 용어를 사용하는 경우 법규정 내용에 대한 이해와 인식을 더 쉽게 할 수 있고 법령의 집행과정에서도 더 명확하게 해석할 수 있을 뿐만 아니라(법제처 2013「주제별ㆍ조문별 자치법규 입안 매뉴얼」 70p 참조) 국민들의 법령용어에 대한 혼란을 방지할 필요가 있는 등 다른 법령과의 체계를 고려하여 가급적 법령 상호간의 용어를 통일시키는 것이 바람직하다고 할 것이나, 반드시 법률과 같은 의미로 용어를 사용해야 하는 것은 아니고, 사무의 성격, 관계, 법률의 목적ㆍ취지 등을 고려하여 법률에서 정한 바와 다르게 자치조례에서 용어를 정의할 수도 있다고 할 것입니다(법제처 2012. 7. 25. 회신 의견12-0224 참조). 

  우선 「아동복지법」은 아동이 건강하게 출생하여 행복하고 안전하게 자랄 수 있도록 아동의 복지를 보장하는 것을 목적으로 하면서 아동복지심의위원회의 구성 및 운영에 관한 사항, 아동복지전담공무원의 임용에 관한 사항, 아동 급식지원에 관한 사항, 지역아동보호전문기관의 설치에 관한 사항, 가정위탁지원센터의 설치에 관한 사항에 대해서만 조례로 위임하고 있을 뿐이고, 「청소년 기본법」은 청소년의 권리 및 책임과 지방자치단체 등의 청소년에 대한 책임을 정하고 청소년정책에 관한 기본적인 사항을 규정하고자 하는 것으로 지방청소년육성위원회의 구성 등에 관한 사항, 청소년육성 전담공무원의 임용에 관한 사항, 청소년육성 전담기구에 관한 사항, 청소년지도위원의 자격 등에 관한 사항, 지방청소년단체협의회의 설립에 관한 사항, 지방청소년육성기금의 조성 등에 관한 사항에 대하여 조례에 위임하고 있습니다.

  그러나 광진구 조례안은 서울특별시 광진구민의 인권을 보호하고 증진하기 위한 기본적인 사항을 규정하고, 장애인 및 아동 ㆍ청소년 등에 대한 차별금지와 인권보장에 관한 사항을 규정하기 위함을 그 목적으로 하고 있고 「아동복지법」과 「청소년 기본법」에서 조례로 위임한 사항에 대해 규정한 바가 없으므로 상위법령의 위임을 받아 제정되는 위임조례라 보기는 어려운 것으로 보입니다.

  또한 광진구 조례안의 대상이 되는 사무가 자치사무인지 살펴보면, ‘인권’이란 대한민국헌법 및 법률에서 보장하거나 대한민국이 가입ㆍ비준한 국제인권조약 및 국제관습법에서 인정하는 ‘인간으로서의 존엄과 가치 및 자유와 권리’를 말하는 것으로서 (「국가인권위원회법」 제2조제1호, 광진구조례안 제2조제1호) 「대한민국헌법」 제10조에서는 ‘국가’의 인권 보장의무에 대하여 규정하고 있으나 이를 근거로 인권보장 업무를 국가만이 가지는 고유권한으로 보아 ‘지방자치단체’에서는 이를 수행할 수 없다고 해석하기는 어렵고(법제처 2012. 1. 17. 회신 의견 11-0305 참조) ‘인권 보장 및 증진을 위한 인권정책 기본계획’을 수립하고 인권보호 및 증진활동을 지원하는 등 광진구조례안에서 규정한 인권 관련 사무는 인권의 구현방식이 주로 복지나 차별대우 금지 등과 관련되어 집행되고 있는 현실상 「지방자치법」 제9조제2항제2호에서 예시하고 있는 주민의 복지증진에 관한 사무에 해당한다고 볼 수 있는바, 자치사무에 관하여 규율하고 있는 광진구 조례안은 자치조례에 해당하는 것으로 보입니다.

  따라서 광진구 조례안은 「아동복지법」이나 「청소년 기본법」의 위임 없이 제정되는 자치법규이고, 「아동ㆍ청소년의 성보호에 관한 법률」, 「청소년 보호법」 등에서도 아동 및 청소년의 개념을 각각 달리 정의하고 있어 법 체계상으로도 아동과 청소년이 통일적인 개념으로 정의되고 있지 않다는 점을 고려하였을 때 상위법령의 위임에 따라 제정되는 자치법규에서와 같이 상위법령의 내용과 저촉되는 등의 문제점이 발생할 소지가 적어 법률과 다른 새로운 용어를 정의할 수 있을 것으로 보이므로 아동ㆍ청소년을 하나의 개념으로 정의하거나 각각의 내용을 「아동복지법」 및 「청소년 기본법」에서 정의된 내용과 다르게 정의하는 것이 가능할 것으로 보입니다.