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1. 질의요지
가. 「지방자치법」 제39조제1항제8호에서는 “법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기”에 관한 사항 지방의회의 의결사항으로 규정하고 있는바, 조례로 “의무부담”, “권리의 포기”와 같은 용어를 정의할 수 있는지?

  나. 지방자치단체의 장이 의무부담이나 권리의 포기와 관련된 의안을 제출하는 시기를 조례에 구체적으로 규정할 수 있는지?

  다. 지방자치단체의 장이 의무부담이나 권리의 포기와 관련된 협약을 체결한 이후 추진상황, 평가결과, 향후 개선 방안에 대하여 지방의회에 보고하도록 조례에 규정할 수 있는지?

2. 의견
가. 조례로 “의무부담”, “권리의 포기”와 같은 용어를 정의하는 것이 불가능한 것은 아니라고 하더라도, 의미가 모호하고 해석상 혼란을 줄 여지가 있는 문구를 사용하여 정의를 하는 것은 바람직하지 않으므로 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다.

  나. 지방자치단체의 장이 의무부담이나 권리의 포기와 관련된 의안을 제출하는 시기를 조례에 구체적으로 규정할 수는 있을 것이나, 의미가 모호하고 해석상 혼란을 줄 여지가 있는 문구를 사용하여 규정하는 것은 바람직하지 않으므로 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다.

  다. 지방자치단체의 장이 의무부담이나 권리의 포기와 관련된 협약을 체결한 이후 추진상황, 평가결과, 향후 개선 방안에 대하여 지방의회에 보고하도록 조례에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.

3. 이유
「지방자치법」 제39조제1항제8호에서는 지방의회는 법령과 조례에 규정된 것을 제외한 예산 외의 의무부담이나 권리의 포기를 의결한다고 규정하고 있고, 「김천시 의무부담이나 권리의 포기에 관한 의결사항 운용 기본 조례안」(이하 “김천시조례안”이라 함) 제2조제3호에서는 “의무부담”을 “사무의 대상 또는 상대방에 대하여 시장이 행정적 또는 재정적으로 법적 의무를 부담하는 것”으로 규정하고 있으며, 같은 조 제4호에서는 “권리의 포기”를 “사무의 대상 또는 상대방으로부터 시에 귀속되는 당연한 법적 권리를 시장이 취득하지 아니하는 것”으로 규정하고 있습니다. 또한 같은 조례안 제4조에서는 「지방자치법」 제39조제1항제8호에 따른 의안은 시장이 해당 협약 체결 전 또는 사무처리 전에 의회에 제출하도록 규정하고 있고, 제10조제1항에서는 김천시장은 협약체결 이후 추진상황, 평가결과, 향후 개선방안에 대하여 매년 의회 제2차 정례회에 보고하도록 규정하고 있습니다. 

  가. 질의 가에 대하여

  이 사안에서는 조례로 “의무부담”, “권리의 포기”와 같은 용어를 정의할 수 있는지가 문제되고 있습니다.

  먼저, 일반적으로 상위 법령에 사용된 용어에 대해 하위 법령에 해석규정을 두는 것이 금지되는 것은 아니지만, “의무부담” 및 “권리의 포기” 등과 같은 다양한 행위태양을 포섭할 수 있는 용어에 관하여 하위법령에 정의규정을 둘 때에는 그로 인해 의미상 혼란이 생기지 않도록 주의해야 할 것입니다.

  그런데, 이 사안의 김천시조례안 제2조제3호 및 제4호에서 사용하고 있는 “사무의 대상 또는 상대방”, “행정적 또는 재정적으로 법적 의무를 부담” 및 “시에 귀속되는 당연한 법적 권리” 등의 문구는 그 의미가 모호할 뿐만 아니라, 「지방자치법」 제39조제1항제8호에서는 “법령과 조례에 규정된 것을 제외”하는 것과 달리 “법적 의무를 부담”, “당연한 법적 권리”와 같은 문구를 사용하여 법 규정과의 상충 가능성이 있고, 같은 호에서 “예산 외”의 사항을 의결 대상으로 규정하고 있음에도 “재정적”인 의무를 대상으로 포함하고 있어 양자의 관계도 명확하지 않은 문제가 있습니다. 이러한 명확하지 않은 문구로 “의무부담”과 “권리의 포기”를 정의하는 경우, 「지방자치법」에 규정된 같은 용어의 의미보다 확대되거나 축소되어 해석될 여지가 있고, 그 결과 법률과 조례에서 정한 지방의회 의결사항이 일치하지 않아 운영상 혼란이 초래될 수도 있을 것으로 보입니다.

  따라서, 조례로 “의무부담”, “권리의 포기”와 같은 용어를 정의하는 것이 불가능한 것은 아니라고 하더라도, 의미가 모호하고 해석상 혼란을 줄 여지가 있는 문구를 사용하여 정의를 하는 것은 바람직하지 않으므로 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다.

  나. 질의 나에 대하여

  이 사안에서는 지방자치단체의 장이 의무부담이나 권리의 포기와 관련된 의안을 제출하는 시기를 조례에 구체적으로 정할 수 있는지가 문제됩니다.

  이와 관련하여, 「지방자치법」 제39조제1항제8호에서 “의무부담이나 권리의 포기”에 관한 사항을 지방의회의 의결사항으로 규정한 것은 지방자치단체의 장이 이 같은 “의사표시를 하기 전”에 지방의회의 의결을 받도록 한 것으로 보아야 할 것입니다. 그렇다면 의무부담이나 권리의 포기가 발생하기 전에 지방의회의 사전 의결을 받아야 할 것이고, 이러한 범위에서 구체적인 의안 제출 시기를 조례로 정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.

  그런데 김천시조례안 제4조에서와 같이 일률적으로 “협약체결 전 또는 사무처리 전”이라는 시점 이전에 지방의회에 의안을 제출하도록 규정하는 경우, “의무를 부담하거나 권리를 포기”하는 시점과 “협약체결 전 또는 사무처리 전”이라는 시점 간의 관계가 분명하지 않은 문제가 있습니다. 또한 협약에 의한 의무 부담이나 권리 포기는 협약의 내용에 따라 다양한 형태로 나타날 수 있음에도 이에 대한 고려사항 없이 “협약체결 전”으로 일원화하는 것이 적절한 것인지에 대한 의문이 있으며, 여러 단계를 거쳐 진행되는 업무의 경우에는 어떤 단계를 기준으로 “사무처리” 시점을 적용해야 하는지에 대하여 혼란을 초래할 수도 있을 것으로 보입니다.

  따라서, 지방자치단체의 장이 의무부담이나 권리의 포기와 관련된 의안을 제출하는 시기를 조례에 구체적으로 규정할 수는 있을 것이나, 의미가 모호하고 해석상 혼란을 줄 여지가 있는 문구를 사용하여 규정하는 것은 바람직하지 않으므로 조례 제정에 신중을 기하시기 바랍니다.

  다. 질의 다에 대하여

  이 사안에서는 지방자치단체의 장이 의무부담이나 권리의 포기와 관련된 협약을 체결한 이후 추진상황, 평가결과, 향후 개선 방안에 대하여 지방의회에 보고하도록 조례에 규정할 수 있는지가 문제됩니다.

  먼저, 김천시조례안은 협약을 체결한 이후 추진상황 등을 지방의회에 사후적으로 보고하는 내용으로, 시장이 시의회에 보고를 한 후 반드시 시의회의 의결이나 의견에 일률적으로 따라야 하는 등 법적 구속이 있는 것은 아니고, 시의회가 시장의 업무나 권한행사에 개입하는 다른 규정은 없으므로 지방자치단체장의 집행권한을 본질적으로 침해한다고 보기는 어렵습니다(대법원 2001. 11. 27 선고 2001추57 판결례 참조). 또한, 「지방자치법」 제39조제1항제8호에서 의무부담이나 권리의 포기에 관한 사항을 지방의회 의결사항으로 하고 있는 이상, 지방의회가 의결한 내용에 대한 사후 점검 차원에서 진행상황을 확인하는 것이 법령에 정해진 견제 범위를 넘어서 지방자치단체의 장의 권한을 침해한다고 보기도 어려울 것입니다.

  따라서, 지방자치단체의 장이 의무부담이나 권리의 포기와 관련된 협약을 체결한 이후 추진상황, 평가결과, 향후 개선 방안에 대하여 지방의회에 보고하도록 조례에 규정하는 것은 가능할 것으로 보입니다.