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1. 질의요지
「인천광역시 지하부분 토지사용에 관한 보상 조례」에 「도로법」상 도로공사를 적용범위에 추가하고, 「도로법」상 도로공사에 따른 지하보상비 산정 기준을 신설하기 위한 조례 개정이 가능한지?

2. 의견
「도로법」상 도로공사의 시행을 위하여 타인 토지의 지하부분의 소유권 외의 권리 취득 및 사용하는 경우의 보상은 「도로법」 및 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」등 관련 법령에 따라 토지 등의 수용·사용 및 보상에 관한 업무를 처리하면 될 것이어서 별도로 조례에서 규정할 실익이 없고, 「도로법」및 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」등 관련 법령과 다른 내용을 조례에 규정하는 것은 위법하므로 「인천광역시 지하부분 토지사용에 관한 보상 조례」에 「도로법」상 도로공사를 적용범위에 추가하고, 「도로법」상 도로공사에 따른 지하보상비 산정 기준을 신설하는 조례 개정은 바람직하지 않은 것으로 보입니다

3. 이유
「인천광역시 지하부분 토지사용에 관한 보상 조례」(이하 “인천시조례”라 함)는 「도시철도법」 제9조 및 같은 법 시행령 제10조에 따른 지하부분 사용에 대한 보상범위, 입체이용저해율 산정방법 등 구체적인 보상기준을 정함으로써 감정평가의 적정을 기함을 목적으로 하고(제1조), 지하보상비는 「도시철도법 시행령」 제10조 각 호에 따라 산정하며 「부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률」 제28조에 따른 감정평가법인에 의뢰하여 평가한다(제9조)고 규정하고 있는바, 이 사안에서는 「인천광역시 지하부분 토지사용에 관한 보상 조례」에 「도로법」상 도로공사를 적용범위에 추가하고, 「도로법」상 도로공사에 따른 지하보상비 기준을 인천시조례에 신설하기 위한 조례 개정이 가능한지에 대해 질의하는 것으로 보입니다. 

  이를 검토하기 위해서는, 「도로법」 및 같은 법 시행령 등에 따른 토지의 지하부분 사용에 대한 보상 등에 관한 규정을 살펴보고, 관련 규정의 취지상 인천시조례안과 같은 규정을 조례에 두는 것이 허용될 수 있는 것인지 여부를 살펴보아야 할 것입니다. 

  살피건대, 「도로법」은 도로망의 계획 수립, 도로 노선의 지정, 도로공사의 시행과 도로의 시설 기준, 도로의 관리·보전 및 비용 부담 등에 관한 사항을 규정하여 국민이 안전하고 편리하게 이용할 수 있는 도로의 건설과 공공복리의 향상에 이바지함으로 목적으로 하는 법으로, 같은 법 제2조제7호의 ‘도로공사’는 도로의 신설, 확장, 개량 및 보수 등을 하는 공사를 말하는바, 도로공사의 시행 시 보상에 관한 규정 체계를 살펴보면, 「도로법」 제82조제1항에서는 도로관리청은 도로공사의 시행을 위하여 필요하면 도로구역에 있는 토지·건축물 또는 그 토지에 정착된 물건의 소유권이나 그 토지·건축물 또는 물건에 관한 소유권 외의 권리를 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하면서 같은 조 제2항에서 제1항에 따른 수용 또는 사용에 관하여는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용하도록 하고 있으므로, 「도로법」상 도로공사의 시행을 위하여 타인 토지의 지하부분의 소유권 외의 권리 취득 및 사용하는 경우의 보상은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제70조 및 제71조와 같은 법 시행규칙 제31조 등의 규정에 따라 산정된 금액으로 평가하면 될 것이며, 관련 법령에 따라 토지 등의 수용·사용 및 보상에 관한 업무를 처리하여야 할 것입니다.

  또한, 인천시조례안에서 신설하고자 하는 「도로법」상 도로공사에 따른 지하보상비 산정 기준은 ‘「도로법」 제82조에 따라 산정한 금액’으로 하도록 하고 있어, 이는 법에서 정한 사항을 재기재하고 있는 것인바, 일반론적으로 자치법규로서 대외적으로 법규성을 가지는 조례에 단순히 다른 법령에서 이미 규정하고 있는 사항을 확인하고 재기재하는 규정을 두는 것은 바람직하지 않고, 아울러 입법 체계적으로도 법률의 내용을 조례에 재기재한 경우, 재기재한 법률이 개폐되었음에도 조례의 내용이 함께 정비되지 아니하는 경우에는 조례의 효력에 관한 다툼이 있을 수 있기 때문에 적절한 자치입법은 아니라고 할 수 있습니다(법제처 2013. 11. 15. 회신, 의견 13-0334 참고).

  따라서, 「도로법」상 도로공사의 시행을 위하여 타인 토지의 지하부분의 소유권 외의 권리 취득 및 사용하는 경우의 보상은 「도로법」 및 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」등 관련 법령에 따라 토지 등의 수용·사용 및 보상에 관한 업무를 처리하면 될 것이어서 별도로 조례에서 규정할 실익이 없고, 「도로법」및 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」등 관련 법령과 다른 내용을 조례에 규정하는 것은 위법하므로 「인천광역시 지하부분 토지사용에 관한 보상 조례」에 「도로법」상 도로공사를 적용범위에 추가하고, 「도로법」상 도로공사에 따른 지하보상비 산정 기준을 신설하는 조례 개정은 바람직하지 않은 것으로 보입니다.